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2025年03月13日
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利益糾葛深 資金缺口大 法規(guī)約束弱
京津冀治霾 攻堅戰(zhàn)恐成持久戰(zhàn)
專家認(rèn)為，聯(lián)動治霾須推進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
10月下旬，霧霾天重來。中國證券報記者來到“鋼鐵之城”河北唐山，發(fā)現(xiàn)這里“毒氣”更盛。在豐潤區(qū)曙光鋼材貿(mào)易市場，一派繁榮景象昭示著唐山鋼鐵業(yè)的興旺。廣為流傳的說法是“中國鋼鐵看河北，河北鋼鐵看唐山”，唐山一個城市的鋼鐵工業(yè)產(chǎn)值占據(jù)全國近三成份額。
這里的人們或許并不盡知的是，兩個月前，志在圍剿霧霾流毒的攻堅戰(zhàn)已經(jīng)在京津冀三地高調(diào)打響。霾“毒”至深，在這場已上升為政治任務(wù)的戰(zhàn)役中，參戰(zhàn)方誰都無法置身事外。
然而，中國證券報記者通過深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管戰(zhàn)事正緊，但諸如整治鋼鐵污染背后的千億投資損失、參戰(zhàn)方實力不均影響整體治理節(jié)奏、巨額投資需求“供血”不足等一系列“攔路虎”正橫臥前方。這或許注定了這場攻堅戰(zhàn)最終可能演變?yōu)槌志脩?zhàn)，而一直以來讓市場垂涎的霧霾治理萬億投資“盛宴”將不得不“文火慢烹”。
霧霾不散
鋼鐵高爐環(huán)踞 排污難管難控
一個面積占不到全國1/20的區(qū)域，卻密布著全國超過一半的煉鐵高爐，這意味著鋼鐵行業(yè)給京津冀及周邊地區(qū)大氣造成的污染將比其他地區(qū)更嚴(yán)重，防治難度更大。
在這場霧霾攻堅戰(zhàn)中，唐山無法置身事外，因為鋼鐵工業(yè)已被鎖定為導(dǎo)致大氣污染的“元兇”之一。作為重點治理目標(biāo)之一，唐山市到2017年前，需將自身鋼鐵產(chǎn)能砍掉4000萬噸，相當(dāng)于目前既有產(chǎn)能的1/3。
霧霾天氣的罪魁是空氣中PM2.5濃度超標(biāo)。據(jù)專家介紹，一直以來，鋼鐵生產(chǎn)排放的煙氣對PM2.5顆粒物形成的貢獻率僅次于位于首位的火電廠。
對于鋼鐵廠眾多帶來的污染，中國證券報記者在調(diào)研時有切身感受。在唐山豐潤區(qū)的東馬莊工業(yè)園區(qū)，在東西走向的狹長馬路上，坐落著海頓、鑫億源、鑫杭等十余家鋼鐵廠，相互間隔不過百米，還未進入園區(qū)，就能遠(yuǎn)遠(yuǎn)看見一座座煉鐵小高爐冒著濃濃白煙，滿載而至的運煤車在一些鋼廠后門排起長隊，等待將燃煤卸入儲煤倉。疾馳而過的車輛卷起漫天塵土，讓本已灰蒙蒙的空氣更顯污濁。
工業(yè)園周邊坐落著東馬莊和亢各莊兩個村子，在亢各莊村旁的玉米地里，幾位村民正在把已采摘過的玉米秸稈收割打捆。村民告訴記者，這里幾乎一年365天都是灰蒙蒙一片，附近鋼鐵廠排放的煙塵四處灑落，時常讓人感覺呼吸困難。“廠子都建十多年了，我們慢慢也都習(xí)慣了?！币晃淮迕裾f，因為煙粉塵大，村民不敢在院子里晾曬衣服。到了夜里，這些鋼廠排放的煙氣更濃，夏天納涼也沒法在院子里長呆，有時候一覺醒來，院子地上灑落一層灰。
記者采訪及調(diào)查發(fā)現(xiàn)，就承德市、石家莊、張家口等地的空氣污染情況來看，各地圍繞鋼鐵廠產(chǎn)生的污染情況不盡相同。
河北的鋼鐵大軍到底有多大規(guī)模？“我的鋼鐵網(wǎng)”資訊總監(jiān)徐向春對此向記者表示，從產(chǎn)能上講，截至今年上半年，河北省鋼鐵產(chǎn)能已達3.14億噸，占全國總產(chǎn)能的1/3，其中唐山產(chǎn)能就超過1.2億噸。而從鋼鐵污染源排放出口的煉鐵高爐數(shù)量來看，據(jù)“我的鋼鐵網(wǎng)”不完全統(tǒng)計，目前全國鋼鐵高爐有700座左右，其中河北省就達270多座，天津有十多個，再遠(yuǎn)一點的山西和山東省分別有40和30多個。京津冀及周邊地區(qū)的煉鐵高爐數(shù)量超過全國一半。
“一個國土面積不抵全國1/20的區(qū)域，卻密布著全國超過一半的煉鐵高爐，這意味著鋼鐵行業(yè)給京津冀及周邊地區(qū)大氣造成的污染將比其他地區(qū)更嚴(yán)重，污染防治難度也更大?！毙煜虼褐毖浴?/p>
一個可以佐證這種污染程度的數(shù)字是，據(jù)河北省冶金行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2012年河北省鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)噸鋼的二氧化硫、工業(yè)粉塵排放量分別達1.23千克和0.77千克，這兩個數(shù)字均為德國、日本等發(fā)達國家同行業(yè)先進水平的3-6倍。
更為直觀的體現(xiàn)是，自今年以來，環(huán)保部跟蹤統(tǒng)計的全國74個城市的空氣質(zhì)量狀況顯示，空氣質(zhì)量較差的前十名城市均位于京津冀及周邊地區(qū)，而到今年三季度，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量平均超標(biāo)天數(shù)的比例更是達到長三角、珠三角地區(qū)的近三倍。
事實上，京津冀地區(qū)的鋼鐵行業(yè)大氣污染排放問題，一直是環(huán)保部大氣污染監(jiān)管盯得最緊，但也是最頭疼的難題。據(jù)記者了解，環(huán)保部各級官員去年以來在不同場合紛紛表達對以京津冀為代表的華北地區(qū)鋼鐵業(yè)污染的嚴(yán)厲批評。最近一次表態(tài)是在10月23日，環(huán)保部科技標(biāo)準(zhǔn)司司長熊躍輝直陳，環(huán)保部今年初針對華北近300家鋼鐵企業(yè)進行排查后發(fā)現(xiàn)，其中7成以上企業(yè)都存在超標(biāo)排放問題。而頗為無奈的是，目前整個華北地區(qū)的鋼鐵企業(yè)均為未通過環(huán)評的“黑戶”，對其監(jiān)管一直處于空白狀態(tài)。
據(jù)記者調(diào)查了解，近年來針對鋼鐵企業(yè)二氧化硫及煙粉塵等大氣污染物排放，環(huán)保部制定出臺了一系列標(biāo)準(zhǔn)，排放濃度上限值達到“史上最嚴(yán)”。在此背景下，京津冀地區(qū)一些大型鋼廠陸續(xù)開始加裝脫硫和除塵等環(huán)保設(shè)施，以力求達標(biāo)排放。一方面，全國范圍內(nèi)仍有多達2/3的鋼鐵燒結(jié)機未安裝煙氣脫硫及除塵設(shè)施，京津冀地區(qū)也不例外。污染防治方面的法律法規(guī)缺位的情況下，這一問題仍將長期考驗監(jiān)管部門的執(zhí)行效力，企業(yè)超標(biāo)排放大氣污染物的現(xiàn)象仍將長期存在?！痹撊耸勘硎?。
利益困局
地區(qū)實力不一 聯(lián)防聯(lián)控不易
北京霧霾的污染源有1/4來自周邊地區(qū)，這意味著污染防治須聯(lián)防聯(lián)控，但利益糾結(jié)下的京津冀各方卻陷入“各自為戰(zhàn)”局面，這一問題也深深考驗著各地的決心和智慧。
為推進治理，目前京津冀各地都在根據(jù)國家層面的大氣污染防治行動計劃及京津冀和周邊地區(qū)實施細(xì)則要求，結(jié)合自身大氣污染源特性制定出臺了各自的霧霾治理實施方案。相關(guān)重點概括起來便是，河北“減煤壓鋼”，北京“減煤控車”，天津“減煤改油”。按照北京市環(huán)保局宣教處處長王小明對中國證券報記者的說法，現(xiàn)階段對于北京來說，就是要管好各自的“一畝三分地”。
這種看似合情合理的說法，在不少業(yè)內(nèi)專家看來，卻打下諸多問號。
王躍思是中科院大氣物理研究所的資深研究員，在他近年來領(lǐng)銜承擔(dān)的京津冀霧霾天氣溯源及控制系列課題研究中，發(fā)現(xiàn)直接導(dǎo)致北京地區(qū)霧霾天氣的PM2.5污染源中，有超過20%來自于外部輸入，且一旦遇到空氣流動性差的霧霾天，這一比例還會上升。
這一結(jié)論得到河北科技大學(xué)環(huán)境工程系教授郭斌的認(rèn)同，他告訴記者，通過在京津冀三地所設(shè)的近300個國控監(jiān)測點的監(jiān)測數(shù)據(jù)比對發(fā)現(xiàn)，各監(jiān)測點的PM2.5指標(biāo)隨月份變化總體呈現(xiàn)一致趨勢，具有較好吻合性，說明京津冀地區(qū)空氣污染的區(qū)域一致性。
王躍思指出，這意味著京津冀地區(qū)的霧霾治理必須采取聯(lián)防聯(lián)控，協(xié)同行動，誰都無法獨善其身。而且按照實施細(xì)則要求，到2017年，北京須將PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米，河北、天津則提出要下降25%，這之間的差距反映出的問題就是，河北、天津下降25%后，PM2.5濃度可能是100微克/立方米，在區(qū)域之間空氣的自然流動下，北京即便使出渾身解數(shù)也難實現(xiàn)60微克/立方米的目標(biāo)。
“這就相當(dāng)于經(jīng)濟學(xué)上的‘木桶效應(yīng)’，京津冀地區(qū)各相關(guān)方必須協(xié)調(diào)一致，不能讓任何一方留下短板，否則霧霾治理的‘木桶’永遠(yuǎn)都會漏水。”他形象地說。
事實上，大氣污染防治的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，在歐盟、美國過去治理大氣污染時已形成了成熟的理論和實踐經(jīng)驗，國內(nèi)學(xué)界也提出過京津冀、長三角實施這一機制的諸多設(shè)想和建議。
然而在國內(nèi)，由于牽涉到各地對自身利益的維護，這些設(shè)想和建議要落實到政策執(zhí)行層面還存在諸多羈絆，也就注定了這場攻堅戰(zhàn)從一開始就充滿“壯士斷腕”式的悲壯。
在唐山市豐潤區(qū)小屯村采訪時，一家商鋪老板告訴中國證券報記者，小屯村過去大小鋼廠扎堆，過去幾年由于政府整頓及市場不景氣等原因已經(jīng)倒掉一批，但他們這些配套商戶都還盡力勉強維持?！斑@幾年本來生意就不好做，如果政府再大力度整頓鋼鐵廠，那我一家老小只有喝西北風(fēng)了?！痹摾习灞硎?。
類似的感慨在承德市鋼鐵廠職工劉海龍的口中也發(fā)出過，他告訴記者，承德市國企職工中，每8人就有一個在承德鋼廠工作。其他鋼廠的情況大抵也差不多。
“我的鋼鐵網(wǎng)”曾做過一項測算，河北省5年內(nèi)要削減6000萬噸產(chǎn)能，按鋼廠建設(shè)費用，若一噸鋼需要3000多元資金計算，將意味著該省將因此損失近2000億元的固定資產(chǎn)投資。另外還有成千上萬的產(chǎn)業(yè)工人會因此丟掉飯碗。
“如此巨額的損失以及可能因此產(chǎn)生的包袱，由誰來埋單？”郭斌直陳，盡管治理霧霾已經(jīng)上升為政治任務(wù)，但對于河北來說，處于風(fēng)口浪尖上的鋼鐵行業(yè)歷年來貢獻了河北超過三成的工業(yè)增加值，更維系千萬人的就業(yè)。大幅壓縮鋼鐵產(chǎn)能盡管必要，但也是河北省不得不顧慮之處。
而對于北京來說，這種經(jīng)濟損失的壓力則相對小得多。王小明告訴記者，北京的工業(yè)污染已經(jīng)基本消除，至少在北京四環(huán)以內(nèi)目前已基本消滅大量燃煤的工礦企業(yè)，接下來將進入到治污的更高層面。例如，北京決心在2017年前將全市車用汽柴油的品質(zhì)升級到和歐洲最高的歐五標(biāo)準(zhǔn)同步，盡管其目前已升級至國四標(biāo)準(zhǔn)，遠(yuǎn)超過河北甚至國內(nèi)絕大多數(shù)城市。
在聯(lián)防聯(lián)控方面，王小明提到，近期京津冀三地專門召開了大氣污染防治區(qū)域協(xié)調(diào)會，會議的最大成果是各地相繼發(fā)布了重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，未來各方將加強各地之間PM2.5監(jiān)測預(yù)警的互通和信息共享。
但這在郭斌看來還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。他指出，既然京津冀這場霧霾治理攻堅戰(zhàn)誰都不是“一個人在戰(zhàn)斗”，因此就需要三地進行深度互動，照顧彼此之間的利益關(guān)切?！敖?jīng)濟實力強，污染防治已經(jīng)做得比較到位的地方，可以幫助污染防治還不到位的地方?！?/p>
事實上，過去幾年津冀兩地承接了一些北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目，且北京對處于自身上風(fēng)上水位置的張家口和承德地區(qū)近年來為北京保障水源和防風(fēng)治沙所作出的貢獻都進行了一定的生態(tài)補償。
但河北當(dāng)?shù)厝藚s對北京的這份“厚愛”不十分領(lǐng)情。一位承德市政府人士告訴記者，過去北京給當(dāng)?shù)氐难a貼多為一事一議，且補貼額度有限?，F(xiàn)如今要治理大氣污染其實是長期的事，這就需要有一個長效的補償機制，包括生態(tài)和產(chǎn)業(yè)等多方面的?！斑@事我們市長曾多次呼吁過，但成效不是很好。”該人士表示。
對于河北的這種呼聲，王小明沒有直接回應(yīng)，而是再次對記者重申，這需要國家相關(guān)部門出面才能推動落實，對于北京來說，當(dāng)前的主要任務(wù)還是“做好自己的事”。
郭斌認(rèn)為，單靠直接的經(jīng)濟補償解決不了問題，更多的應(yīng)該是助力河北實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級?！?008年北京奧運會期間，河北就曾以關(guān)停上百個工業(yè)企業(yè)的代價，共同維持了北京數(shù)月藍(lán)天。但奧運會一結(jié)束，很多企業(yè)就接二連三地死灰復(fù)燃。這種現(xiàn)象說明，如果沒有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為依托，大氣污染防治措施只能是治標(biāo)不治本?！?/p>
郭斌建議，未來京津冀地區(qū)的霧霾治理必須與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相連。當(dāng)前京津冀三地正在謀劃建設(shè)環(huán)首都經(jīng)濟圈，可將區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控理念引入其中，一個重要的注解就是先發(fā)地區(qū)助力后發(fā)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，來紓解落后地區(qū)因治理霧霾而犧牲掉的經(jīng)濟利益及就業(yè)機會?！袄绾颖笨梢猿薪右恍﹣碜员本┑母叨搜b備制造業(yè)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)項目，對于這些提法，各地政府不會沒考慮過，關(guān)鍵是要在愿意讓度一部分利益的基礎(chǔ)上加緊落實到行動?！彼硎?。
王躍思的建議則更為大膽，他提出，不妨成立“京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控委員會”，將該區(qū)域作為大氣污染防治的“特區(qū)”。委員會下設(shè)一個辦公室及專家咨詢委員會，負(fù)責(zé)霧霾治理聯(lián)防聯(lián)控機制的研究、建立及運作。
資金尷尬
融資渠道不暢 亟待多方合力
在這場高調(diào)打響的霧霾“攻堅戰(zhàn)”中，各地面臨的最迫在眉睫的問題，是各地治霾的巨額資金該從哪里來。政策畫出的萬億“蛋糕”雖讓市場垂涎，但對于投資者而言，須看準(zhǔn)時機再下手。
環(huán)保部相關(guān)人士此前明確表示，落實大氣污染防治行動計劃未來5年的投資需求將達1.75萬億元。在環(huán)保行業(yè)已成為炙手可熱的投資板塊的當(dāng)下，這一誘人的“蛋糕”著實吊足了市場“胃口”。因此，今年以來每逢霧霾天氣抬頭，二級市場上的大氣污染治理概念股就會持續(xù)“飄紅”。
但不得不潑的冷水是，盡管“蛋糕”誘人，什么時候能做好，又有誰能率先嘗到第一口美味？尚是未知數(shù)。因為可能存在的巨大資金缺口，不免影響到人們的信心。
目前，在京津冀各地落實行動計劃實施方案相繼出臺的同時，除北京高調(diào)宣稱其未來5年治理霧霾的政府投入將達2000億到3000億元外，其他省市均未有明確表態(tài)。而記者采訪多位專家得到的大概說法是：如果全面達到各地方案中擬定的目標(biāo)，其投資需求都將不比北京少。
在政策制定方的設(shè)想中，解決治霾的資金需求將來自污染企業(yè)、社會及民間資本、銀行、地方及中央財政等多方面。但據(jù)中國證券報記者了解，在目前環(huán)保行業(yè)發(fā)展的大環(huán)境下，并非各個融資渠道均暢通無阻。
國內(nèi)的環(huán)保行業(yè)具有很強的公用事業(yè)性質(zhì)，慣例是污染企業(yè)每月上繳一筆排污費，具體的治理工作由政府“包辦”。盡管近兩年來眾多地方政府因為財力有限開始吸引民間資本參與其中，但在環(huán)保并未充分產(chǎn)業(yè)化的當(dāng)下，由于體制機制還未健全，未能清晰看到其投資產(chǎn)出效益的民間資本并未抱有充分熱情。
唐山一家中型鋼企負(fù)責(zé)人就對中國證券報記者表示，目前鋼鐵企業(yè)普遍處于盈虧平衡點上，其他的諸如水泥、化工等行業(yè)情況也差不多，每投入一分錢搞環(huán)保，企業(yè)就多一分錢虧損?！罢l心里都明白，治污減排已經(jīng)是義不容辭的責(zé)任，但問題是我們每年繳納的各種稅費一分不少，現(xiàn)在碰上年景不好，為什么就不能從政府那適當(dāng)拿點補貼來把事情切實做好？”他說。
對于污染企業(yè)的嗷嗷待“補”心理，燕山大學(xué)環(huán)境工程系教授宋來洲對記者表示，這是當(dāng)前京津冀地區(qū)“兩高”(高污染、高耗能)企業(yè)的普遍心理，在這種心理支撐下，除非《大氣污染防治法》及時出臺，能從法律上明確企業(yè)的治污責(zé)任，形成強力約束，才能倒逼企業(yè)的積極主動性。
宋來洲表示，就目前整體情況來看，治理霧霾的資金仍將以地方政府投入為主，但這種局面顯然將大大考驗地方財政的承壓能力。記者通過梳理京津冀各地近幾年財政支出預(yù)算“賬簿”，發(fā)現(xiàn)其中均未顯示具體針對大氣污染防治的專項支出，而多是位于節(jié)能環(huán)保支出分項中，規(guī)模均為數(shù)十億元左右。即便是最具實力的北京，其2013年安排的PM2.5監(jiān)測及相關(guān)治理項目的支出也僅為20.6億元。相較于數(shù)千億元的政府投資需求，可謂微乎其微。
在王躍思看來，解決霧霾治理資金的缺口問題并沒那么難。他的建議是，可以效仿國內(nèi)水利建設(shè)的投資模式，在中央統(tǒng)一主導(dǎo)下，京津冀地區(qū)每年從GDP收入或土地出讓金收益中計提一定比例，用作治理霧霾專項資金，這一規(guī)?？蛇_數(shù)百億元。其中再提出一定比例由中央統(tǒng)籌，統(tǒng)籌資金重點向污染任務(wù)重、財力相對有限的省市傾斜。
宋來洲則認(rèn)為，霧霾治理是一項長期的系統(tǒng)工程，僅憑政府投入還是孤掌難鳴。他建議，治理霧霾的企業(yè)主體責(zé)任仍須強化，政府應(yīng)創(chuàng)設(shè)讓企業(yè)積極參與治污的制度環(huán)境，例如財政資金對企業(yè)治污可以采取“以獎代補”的方式，同時政府主導(dǎo)成立區(qū)域性的排污權(quán)交易中心，讓減排得力的企業(yè)可以通過轉(zhuǎn)讓自己多余的排污指標(biāo)來獲得治污收益。而政府有限的財力則應(yīng)集中于與民生相關(guān)的污染源治理上。
有限的財力對應(yīng)的就是有限的市場空間，這可能意味著政策方正在醞釀的逾萬億元霧霾治理“大蛋糕”，并不會以急火猛攻的方式和盤托出，更多的則是“文火慢烹”。既然如此，時下市場投資者普遍關(guān)心的是，哪些細(xì)分板塊會受益于政策而率先成熟起來？
券商分析師提醒投資者，由于當(dāng)前治理霧霾的投資有限，且存在地區(qū)不均衡問題，因此須注意各地治理政策的發(fā)力點，這些點也最有可能率先釋放市場空間。
廣證恒生證券研究員對記者分析，實施細(xì)則中明確提出的重點領(lǐng)域概括起來就是火電脫硫脫硝、鋼鐵脫硫、水泥脫硝和油品升級等。但從污染源頭來看，河北鋼鐵的污染問題十分突出，因此河北鋼鐵行業(yè)的脫硫除塵市場有望成為亮點。他指出，盡管鋼鐵除塵脫硫總體市場規(guī)模只有幾百億，但由于至今尚未全面啟動，且是河北強力治霾的最重頭戲，因此仍值得市場期待。
而在平安證券分析師看來，霧霾治理的“風(fēng)暴眼”是北京，北京的投資實力在京津冀地區(qū)也屬最強，因此北京治理霧霾背后潛存的市場機遇可能更值得關(guān)注。該研究員認(rèn)為，北京機動車尾氣排放成為PM2.5的最大貢獻者，因此“控車改油”對于霧霾治理的作用更受重視。“況且被爭議了十多年的油品升級補償政策9月23日終于出爐，將進一步增強油品升級的政策執(zhí)行力，加之北京油品標(biāo)準(zhǔn)屬全國最高，在各種合力作用下，市場應(yīng)該能快節(jié)奏崛起?！痹撗芯繂T表示。
中金公司研究員則認(rèn)為，導(dǎo)致霧霾的直接“罪魁”在于燃煤，京津冀各地治理大氣污染的重頭戲之一也會在“煤改氣”上做文章。該研究員指出，鑒于天然氣相對稀缺和昂貴的局面難以打破，燃煤直接改為燃?xì)獠⒉蝗菀祝禾康那鍧嵏咝Ю孟鄬碚f更具可行性。據(jù)預(yù)計，京津冀“煤改氣”潛存的市場空間達上千億元，市場潛力不可小覷。
“霧霾治理并非一蹴而就的事，發(fā)達國家根治大氣污染也都花了10年到20年，況且中國的大氣污染更嚴(yán)重，防治形勢更復(fù)雜，因此即便市場情緒再熱，老百姓期望值再高，也需明白這場霧霾攻堅戰(zhàn)的持久性，這需要政府、企業(yè)及民間三方合力推動才可盡快制勝?！蓖踯S思表示。
