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2025年03月13日
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國務(wù)院參事、清華大學(xué)區(qū)域與城市發(fā)展研究中心主任施祖麟教授最近表示：“現(xiàn)在統(tǒng)計出來的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52%，但如果按照戶籍人口計算，實際上真正也就35%至37%，還有剩下的百分之十幾叫做常住人口，這些居住半年以上的常住人口，不能算是真正的城鎮(zhèn)化人口。”
伴隨著新一輪城鎮(zhèn)化進程，如何進一步破除戶籍藩籬，避免“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象蔓延已成當(dāng)務(wù)之急。
“三元化”癥結(jié)待破
根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，2012年中國城鎮(zhèn)化率為52.7%。這一數(shù)據(jù)是指城鎮(zhèn)常住人口占全部人口的比重。這一城鎮(zhèn)常住人口，并非僅指有城鎮(zhèn)戶籍的人群，也包括了在城市中居住6個月以上的人群，包括一次性居住6個月，或一年之內(nèi)居住過6個月以上。按2011年的統(tǒng)計數(shù)字，中國城鎮(zhèn)人口為69079萬，農(nóng)村人口為65656萬，從統(tǒng)計數(shù)字上看，城鎮(zhèn)人口在2011年首次超過農(nóng)村人口。
但是，如果按戶籍人口計算，城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口的人口與全國人口的比例在35%左右。也就是說，有17%左右的人口，大約2.2億農(nóng)村戶籍人員常住城市。這些常住城市的農(nóng)村戶籍人員，主要為進城務(wù)工人員及其家屬，但他們并未享受到城鎮(zhèn)居民的同等待遇，形同“偽城鎮(zhèn)化”。其中僅保險一項，在全國范圍內(nèi)，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，
來自國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，到2012年，中國共有農(nóng)民工26261萬，其中外出務(wù)工者為16336萬。用中國社會科學(xué)院研究員鄭有貴的話來說，過去的城鄉(xiāng)二元化社會正在形成三元化社會，即農(nóng)村居民、進城農(nóng)民工及家人和城市居民。
鄭有貴表示，在之前的中國城鎮(zhèn)化進程中，人口城鎮(zhèn)化和就業(yè)非農(nóng)化一直滯后于工業(yè)化的發(fā)展。“我國的工業(yè)占工農(nóng)產(chǎn)業(yè)比例在1949年是30%，1978年是75%，而城鎮(zhèn)化比例在1952年是12.5%，1978年是17.9%。我國城鎮(zhèn)化滯后不完全是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，關(guān)鍵取決于農(nóng)民是否真正進得了城、進得起城。”
城鄉(xiāng)裂痕必須彌合
城鎮(zhèn)化并不意味著把所有農(nóng)民遷入城市變成市民，那樣既不現(xiàn)實，也會造成工農(nóng)業(yè)比例失衡。“現(xiàn)在我們一百多座城市建設(shè)國際城市，四百多座城市建設(shè)新城，二百多座城市試點智慧城市，雖然規(guī)模宏偉、耗資巨大，但并未對鄉(xiāng)村進行有效規(guī)劃與投入，我們應(yīng)該切實改善城鄉(xiāng)規(guī)劃，這是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主要措施。”國土資源部信息中心研究員寇有觀表示。
在過去的城鎮(zhèn)化進程中，由于農(nóng)村人口外遷，大量鄉(xiāng)村出現(xiàn)蕭條，甚至消失。從2000年到2010年，中國的自然村總數(shù)從363萬個減少至271萬個，四分之一的自然村消失，平均每六分鐘就有一個自然村落成為“過去時”。據(jù)民政部的數(shù)據(jù)顯示，全國村委會總數(shù)從1998年的83.3萬個下降到2012年的58.8萬個，村民小組從2000年的553.4萬個下降到2012年的469.4萬個，村委會委員從1998年的358.6萬人下降到2012年的232.3萬人。換言之，每30分鐘，就有一個行政村從地圖上被抹去。
但是，那些失去土地的村民并未真正融入城市。“城市的現(xiàn)代化并不難，但中國的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化非常難。中國廣大鄉(xiāng)村并沒有與沿海地區(qū)同步達(dá)到現(xiàn)代化，全球化市場難以滲透到廣大鄉(xiāng)村，現(xiàn)代化的城市與中國的鄉(xiāng)村之間出現(xiàn)了巨大裂痕。”中國城市經(jīng)濟學(xué)會理事李津逵教授向記者表示。
而恰恰正是這樣的裂痕，導(dǎo)致村民們爭相離村進城，并且即便自身融入城市的過程并未成功，也再難返回村莊。
寇有觀則向記者坦言，中國的市與外國的市有諸多不同，“市是行政區(qū)，包括城市和農(nóng)村，必須城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。”
警惕“超級城市病”
截至2012年末，中國內(nèi)地共有地級以上城市288個，設(shè)市城市共計658個，建制鎮(zhèn)有19881個。其中市轄區(qū)人口在100萬以上的地級城市共有127個。而鄉(xiāng)的總數(shù)已經(jīng)從1998年的25712個銳減至2012年的13281個，半數(shù)的鄉(xiāng)已經(jīng)在過去的十四年里或被撤并，或成為城鎮(zhèn)。
但是，吸納進城人員的主力城鎮(zhèn)，卻不是這近2萬個鎮(zhèn)、860個市轄區(qū)或368個縣級市。大量進城務(wù)工人員涌入的是特大型城市。僅京津滬渝四個直轄市外加廣州、深圳兩市共六個一線城市，總?cè)丝跀?shù)量就已經(jīng)破億，“超級城市病”正在顯現(xiàn)。
向特大城市的人口遷徙，使得一線城市的人口規(guī)劃屢屢被提前突破，并且資源到達(dá)所能承受的極限。北京市曾規(guī)劃，到2020年人口控制在1800萬，但目前該市人口早已突破2000萬大關(guān)。上海市常住人口則已經(jīng)到達(dá)2380萬人，且還在呈繼續(xù)上升的態(tài)勢。而在人口增加幅度中，非戶籍常住人口貢獻(xiàn)了“大頭”。上海市2012年戶籍常住人口1420萬人，比2011年僅增加8萬人，而這還是連續(xù)19年來上海戶籍人口首次出現(xiàn)正增長，但上海市非戶籍常住人口在2012年時為960萬人，比上一年度增加25萬人。
目前，一些一線城市的各項資源承載力已經(jīng)突破極值。以北京市為例，僅水資源一項，北京市當(dāng)?shù)厮Y源只能承載667萬人，現(xiàn)實供水量的水資源承載力約1000萬人左右，僅相當(dāng)于現(xiàn)有人口規(guī)模的半數(shù)。根據(jù)中國社會科學(xué)院等單位聯(lián)合發(fā)布的《京津冀發(fā)展報告(2013)——承載力測度與對策》，京津冀地區(qū)土地資源所能承受的人口密度極值為1023.97人至1145.08人/平方公里。而北京市2011年常住人口已達(dá)2018.6萬人，人口密度由1999年的766人/平方公里增加到2011年的1230人/平方公里。
有專家向記者表示，如何引導(dǎo)進城農(nóng)民選擇地級市、縣級市和建制鎮(zhèn)，發(fā)展二三線城市和中小城鎮(zhèn)，成為有關(guān)方面當(dāng)前務(wù)必直面的課題。城鎮(zhèn)化進程中的人口調(diào)控，不能光靠一線城市“控”，也要靠二三線城市“引”。否則，各方面資源已近臨界狀態(tài)的一線城市，資源供給本地人口已經(jīng)困難，更難言分配給外來人口了，何談城鎮(zhèn)化可言？
“我們中國當(dāng)下面臨的城市問題和西方發(fā)達(dá)國家在上一個世紀(jì)面臨的城市發(fā)展問題既有相似性，又有我們的特殊性。需要解析中國當(dāng)下特殊的城市問題，提出自己獨特的城市問題和對策。”清華大學(xué)建筑學(xué)院副教授周榕這樣說。
專家的一個共識是，未來從實際出發(fā)，推動都市圈化，廣建衛(wèi)星城，并進一步消除戶籍藩籬，消除城鄉(xiāng)社保壁壘，使中國城鎮(zhèn)化沿著產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約、公平公正、發(fā)展共享的方向前進。
