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2025年03月14日
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鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國(guó)現(xiàn)行行政體制中的最基層政權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)日新月異的發(fā)展，東南沿海、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)的涌現(xiàn)出了一批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)無(wú)論是在人口數(shù)量上、工業(yè)化程度，還是在環(huán)境等各方面不亞于中小城市。然而在看似風(fēng)光無(wú)限的背后，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展卻面臨著財(cái)政留成少、人手緊缺、事權(quán)不足等多方面的限制，從而陷入了“小馬拉大車(chē)”的窘境。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)成為解決這一窘境的必然選擇，其目標(biāo)就是給強(qiáng)鎮(zhèn)“松綁”，給強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展注入新的活力。
雖然強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)已在全國(guó)試點(diǎn)，但是未來(lái)路在何方，仍是爭(zhēng)論的話題。對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，擴(kuò)大權(quán)力是必然之舉，但是應(yīng)該擴(kuò)大何種權(quán)力、擴(kuò)大到何種程度、擴(kuò)大的權(quán)力能否得到有效的運(yùn)用卻仍然是未解的難題。面對(duì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，我們一方面必須承認(rèn)其必要性，看到其產(chǎn)生的積極效果，另一方面也應(yīng)該注意和解決擴(kuò)權(quán)后存在的問(wèn)題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革得以順利進(jìn)行。
強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)：紹興改革走向全國(guó)
1992年至今，浙江陸續(xù)進(jìn)行了五次強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)不僅使人民群眾的生活更加便捷，也推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，這使浙江切實(shí)體會(huì)到了放權(quán)帶來(lái)的好處。于是當(dāng)學(xué)者們還在激烈討論是否應(yīng)該撤銷(xiāo)鎮(zhèn)級(jí)政府、實(shí)現(xiàn)縣直管的時(shí)候，浙江又悄然開(kāi)始了新一輪的放權(quán)改革，這次的對(duì)象瞄準(zhǔn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府。
強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革由紹興縣開(kāi)始。2006年，紹興縣出臺(tái)了《關(guān)于加快錢(qián)清等五鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展工作的意見(jiàn)》，將原本屬于縣政府管理的30項(xiàng)職權(quán)下放至楊汛橋、錢(qián)清、福全、蘭亭、平水等五個(gè)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)政府，這些權(quán)力中既包括審批、管理權(quán)，也包括財(cái)權(quán)和人事權(quán)，由此拉開(kāi)了全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的序幕。
與此同時(shí)，江蘇灌云也在進(jìn)行著同樣的實(shí)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)一年多的探索，灌云縣于07年10月15日公布了《中共灌云縣委、灌云縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力的意見(jiàn)》，標(biāo)志著強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革在江蘇省正式展開(kāi)。
隨著這一實(shí)驗(yàn)在兩省初獲成效，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的范圍也從江浙地區(qū)向全國(guó)擴(kuò)展：
2007年，四川省德陽(yáng)市出臺(tái)了《德陽(yáng)市區(qū)域重點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展摸底情況表》，經(jīng)過(guò)海選后初步確立了10個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)———黃許鎮(zhèn)、孝泉鎮(zhèn)、漢旺鎮(zhèn)、倉(cāng)山鎮(zhèn)、黃鹿鎮(zhèn)、金山鎮(zhèn)、向陽(yáng)鎮(zhèn)、小漢鎮(zhèn)、師古鎮(zhèn)、洛水鎮(zhèn)，進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革。
2009年6月，溫州市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的意見(jiàn)》，設(shè)立了五個(gè)試點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)——樂(lè)清市柳市鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)、平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)，也同樣將縣級(jí)權(quán)力下放，以期為溫州市的發(fā)展提供新的動(dòng)力。
2010年4月28日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室在北京召開(kāi)了關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的部署，將于今年展開(kāi)新一輪行政體制改革，本次改革的主要內(nèi)容之一就是擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)政府權(quán)力，完善政府職能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展。河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西等13個(gè)省的25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的試點(diǎn)地區(qū)，而改革的主要內(nèi)容，依然是將權(quán)力下放到鎮(zhèn)級(jí)政府。
強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)：解決“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題
紹興開(kāi)始強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，是為了解決所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小馬拉大車(chē)”的問(wèn)題。以錢(qián)清鎮(zhèn)為例，前清的鎮(zhèn)域面積為54.46平方公里，常住人口5.9萬(wàn)，外來(lái)人口10萬(wàn)。08年全鎮(zhèn)就有法人企業(yè)1762家，其中規(guī)模企業(yè)199家，人均生產(chǎn)總值超1.7萬(wàn)美元。然而在改革前，全鎮(zhèn)每年可用的財(cái)政支出只有5000余萬(wàn)元，社會(huì)管理人員不足、權(quán)力不到位，極大地限制了錢(qián)清的發(fā)展，可以說(shuō)是“小馬拉大車(chē)”。其實(shí)，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深化，這類(lèi)現(xiàn)象在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)十分普遍，主要的原因，一是財(cái)力不足，二是編制不夠。
1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革后，大部分財(cái)政收入都上繳至中央和各級(jí)地方政府，最終能夠留下來(lái)供鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支配的實(shí)際很少。但與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)、民政、司法、文教等政府管理的每一項(xiàng)職能都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)具體實(shí)施，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的現(xiàn)象屢現(xiàn)不止，不僅欠發(fā)達(dá)地區(qū)如此，連經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣面臨著“巧婦難為無(wú)米之炊”的困境。溫州市龍崗鎮(zhèn)政府08年返回的可用資金為4000萬(wàn)元，但社會(huì)管理的支出要比可用資金高出一倍。面對(duì)財(cái)政窘境，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的管理社會(huì)和提供公共物品的職能，另一方面也促使各地基層政府更多的以出賣(mài)土地作為增加收入的手段，拆東墻補(bǔ)西墻，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。
同時(shí)，權(quán)責(zé)不一致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以發(fā)揮有效作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的規(guī)模已經(jīng)可以比擬小型城市，但是在人員編制上卻依舊按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行，從而導(dǎo)致管理人員與實(shí)際需要的巨大錯(cuò)位。例如龍港只有6—8個(gè)交警的編制，卻要管理高達(dá)3萬(wàn)輛汽車(chē)。編制不足使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不雇傭更多的編外人員進(jìn)行社會(huì)管理，而這一龐大的額外支出又使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)本不富裕的財(cái)政所剩無(wú)幾。
收效顯著，問(wèn)題猶存：如何保證放下去的權(quán)力不被收回？
自2006年至今，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)已經(jīng)在所實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了初步的成效。在放權(quán)之前，紹興縣平水鎮(zhèn)2006年的財(cái)政收入僅為800萬(wàn)元，實(shí)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后，這一數(shù)字在三年內(nèi)便達(dá)到了2.3億元。與此同時(shí)，平水鎮(zhèn)的交通也實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展：現(xiàn)在村村都有公交車(chē)，在鎮(zhèn)上還有到杭州等大城市的直達(dá)車(chē)；以前需要半天才能走出去的山路，現(xiàn)在只要一刻鐘。同樣方便起來(lái)的還有各種審批手續(xù)，以前在蘭亭鎮(zhèn)，企業(yè)想辦理新車(chē)間的施工許可證，需要開(kāi)車(chē)到縣里審批，手續(xù)十分繁雜，但是現(xiàn)在鎮(zhèn)里就有審批權(quán)，最多一兩天就能辦好，效率提高了不少。在社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療、教育等方面，各鎮(zhèn)也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步：2009年店口鎮(zhèn)在農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)上投入1000萬(wàn)元，在農(nóng)村醫(yī)療保障上投入160萬(wàn)，并投入400萬(wàn)實(shí)現(xiàn)高中義務(wù)教育。這一切，都源于強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的實(shí)踐。
錢(qián)清也在放權(quán)后取得了很大的進(jìn)步?，F(xiàn)在錢(qián)清鎮(zhèn)每年可以使用的財(cái)政收入已經(jīng)達(dá)到了兩個(gè)億，為鎮(zhèn)政府行使職能提供了動(dòng)力。不到五年的時(shí)間，錢(qián)清的發(fā)展取得了顯著的成效：2009年全國(guó)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)排名第44位，鎮(zhèn)域規(guī)劃向城市看齊；完善交通設(shè)施，成為全國(guó)第一個(gè)開(kāi)通二級(jí)公交的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；打造教育園區(qū)，實(shí)現(xiàn)教育均衡；擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)范圍等等。
強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的實(shí)施在取得很大效果的同時(shí)也面臨著很多的問(wèn)題。首先，放權(quán)的范圍在哪里？一些被擴(kuò)大的權(quán)力并沒(méi)有法律的支持，例如執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)等，雖然被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是在法律上只有縣一級(jí)才由資格行使。因此很多鎮(zhèn)分局直接蓋章的項(xiàng)目，到了省里卻不被認(rèn)可，仍需要回到縣級(jí)政府重新審批。并且由于我國(guó)實(shí)行的條塊分割制度，縣政府的很多職權(quán)都不愿下放到鎮(zhèn)里，導(dǎo)致實(shí)際上擴(kuò)權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。
其次，如何保證放下去的權(quán)力不被收回？在改革之初，平水鎮(zhèn)曾一度掌握了副鎮(zhèn)級(jí)干部的任免權(quán)。但是現(xiàn)在這一權(quán)力已經(jīng)被縣里收回，人事任免權(quán)僅限于中層及以下干部。1996年蒼南縣龍崗鎮(zhèn)作為國(guó)家城鎮(zhèn)改革的試點(diǎn)曾經(jīng)實(shí)行過(guò)擴(kuò)權(quán)舉措，財(cái)政、戶籍等方面都進(jìn)行過(guò)綜合配套改革，權(quán)力的擴(kuò)大尤其是財(cái)權(quán)的擴(kuò)大使得龍崗鎮(zhèn)得到迅速的發(fā)展，很快成為溫州經(jīng)濟(jì)收入第一位的強(qiáng)鎮(zhèn)，但是近些年這些權(quán)力已經(jīng)陸續(xù)被蒼南縣的相關(guān)部門(mén)收回，龍崗的發(fā)展也隨之放緩，現(xiàn)在已經(jīng)被柳市鎮(zhèn)和甌海區(qū)趕超，下滑至第三位。
最后，擴(kuò)大的權(quán)力如何得到有效的行使？現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員能否承擔(dān)擴(kuò)權(quán)后的職責(zé)？擴(kuò)大的權(quán)力會(huì)不會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大？如何監(jiān)督權(quán)力的行使，防止腐敗滋生？雖然各地在實(shí)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)時(shí)針對(duì)上述問(wèn)題都制定了一些措施，但是效果如何仍待考證。
