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2025年03月13日
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當(dāng)前和今后一段時(shí)期，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務(wù)。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大公共服務(wù)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等都需要大量資金的支持，而地方政府財(cái)力很難滿足如此巨大的資金需求。因此，研究我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的金融支持問(wèn)題，為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展提供充足、穩(wěn)定的資金保障，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
（一）
由于基礎(chǔ)設(shè)施具有規(guī)模大、投資期限長(zhǎng)、單位時(shí)間獲利較低、公益性強(qiáng)等固有特征，除政府外的其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體一般不愿或無(wú)力進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，致使基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道狹窄。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中主要的融資方式和資金來(lái)源，尚存在一定的局限性。
首先，以政府財(cái)政投入為主的融資模式難以滿足我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨額投入。真正意義上的城鎮(zhèn)化意味著讓進(jìn)城農(nóng)民市民化，享受城市市民所應(yīng)享受的福利和社會(huì)保障。由于我國(guó)農(nóng)村居民較多，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，大量農(nóng)民進(jìn)城需要巨額的財(cái)政支出保障。在此背景下，盡管多年來(lái)我國(guó)財(cái)政收入呈不斷上升的趨勢(shì)，但同時(shí)滿足城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民進(jìn)城后的市民化和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共支出需求則有較大壓力。
其次，完全依賴于商業(yè)銀行為主的商業(yè)性信貸資金也難以解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的巨額資金需求。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，過(guò)去有的做法是從銀行融資，通過(guò)設(shè)立地方政府融資平臺(tái)，以土地或其他固定資產(chǎn)為抵押向銀行借款。通過(guò)這種融資方式，地方政府獲得了大量資金，基礎(chǔ)設(shè)施也是日新月異。但這種融資方式的缺點(diǎn)很明顯：一是將風(fēng)險(xiǎn)都集中在銀行，銀行作為放款方，成為風(fēng)險(xiǎn)的最大承擔(dān)者，一旦地方政府財(cái)務(wù)惡化，將會(huì)造成嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)；二是不夠透明，由于融資平臺(tái)以各種形式出現(xiàn)，因此很難統(tǒng)計(jì)具體數(shù)據(jù)；三是過(guò)于依賴土地財(cái)政，目前絕大多數(shù)融資平臺(tái)都是以土地為抵押品。以上三點(diǎn)導(dǎo)致的結(jié)果往往是地方政府融資平臺(tái)過(guò)度投資，使城鎮(zhèn)化的效率大打折扣。
（二）
縱觀世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，由于金融和經(jīng)濟(jì)體制、城市分布等具體因素的影響，各國(guó)的城鎮(zhèn)化融資體系也不盡相同，但有幾個(gè)基本的特征是共性的：第一，政府財(cái)政性資金支持的比例逐漸縮小，主要集中于重大的、非盈利的領(lǐng)域，或主要是為了起到引導(dǎo)性作用。第二，金融機(jī)構(gòu)參與市政建設(shè)融資的比重普遍存在并具有重要地位，在此過(guò)程中的信貸模式，既保持了商業(yè)金融的基本原則，也具有某種政策性金融特征。第三，包括市政債券在內(nèi)的市場(chǎng)化融資手段的重要性不斷提高。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化融資的難度也不斷加大。這就需要在完善原有以財(cái)政資金和信貸為主的融資手段基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，積極探索多元化的金融支持手段，創(chuàng)新金融工具，充分發(fā)揮金融業(yè)的資金融通功能和優(yōu)勢(shì)。
其一，充分發(fā)揮中長(zhǎng)期金融機(jī)構(gòu)的信貸支持。由于城市建設(shè)項(xiàng)目普遍具有超前性、社會(huì)性、公益性，并且投入量大、沉淀成本高、需求彈性小等特點(diǎn)，這種特征與儲(chǔ)蓄類商業(yè)銀行追求短期盈利性的特點(diǎn)并不符合。城市建設(shè)的融資周期往往在10年以上，與儲(chǔ)蓄類商業(yè)銀行以吸收居民儲(chǔ)蓄和企業(yè)存款為主的資金來(lái)源期限也不匹配。在我國(guó)目前金融體制下，短期內(nèi)資本市場(chǎng)還無(wú)法解決城市建設(shè)所需要的集中大額資金，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等中長(zhǎng)期債券類金融機(jī)構(gòu)提供的信貸融資仍將是城市建設(shè)巨額資金需求的主要來(lái)源。因此，應(yīng)繼續(xù)深化政策性金融機(jī)構(gòu)改革，解決中長(zhǎng)期債權(quán)銀行的債信、監(jiān)管問(wèn)題，以更加有效地支持形成我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。同時(shí)，在城市建設(shè)領(lǐng)域也應(yīng)考慮逐步引入其他長(zhǎng)期性資金來(lái)源。
其二，規(guī)范市政債券發(fā)行與管理體制。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)論是市場(chǎng)主導(dǎo)的金融體系，還是銀行主導(dǎo)的金融體系，以發(fā)行市政債券為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資都是重要的市場(chǎng)化融資手段。世界銀行在分析發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施融資問(wèn)題后得出的結(jié)論是，隨著政府行政管理能力和國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)日益成熟，基礎(chǔ)設(shè)施投融資呈現(xiàn)出由項(xiàng)目融資向?qū)I(yè)性金融機(jī)構(gòu)融資、再向資本市場(chǎng)融資的發(fā)展趨勢(shì)。所以，長(zhǎng)期來(lái)看，推行市政債券也是支持城鎮(zhèn)化發(fā)展所必需的金融基礎(chǔ)要素，并對(duì)促使地方政府行為理性化有積極的推動(dòng)作用。市政債券的推行要從深層次的制度安排進(jìn)行變革，包括為市政債券的發(fā)行提供法律基礎(chǔ)，建立政府負(fù)債指標(biāo)體系、地方政府信用評(píng)級(jí)、信息披露制度等。
其三，推進(jìn)資產(chǎn)證券化。由于很多經(jīng)營(yíng)性的城建基礎(chǔ)設(shè)施具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流特征，成為優(yōu)良的可證券化資產(chǎn)，在我國(guó)資本市場(chǎng)還較為不發(fā)達(dá)的情況下，通過(guò)資產(chǎn)證券化解決城市建設(shè)資金短缺問(wèn)題，發(fā)展?jié)摿^大。將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行證券化，可以加快資金周轉(zhuǎn)速度，改善銀行資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，分散金融風(fēng)險(xiǎn)。目前來(lái)看，資產(chǎn)證券化在我國(guó)還只是起步階段，首先應(yīng)培育和擴(kuò)大投資主體，積極宣傳和解釋證券化產(chǎn)品的內(nèi)涵與投資理念等，促進(jìn)資產(chǎn)證券化市場(chǎng)穩(wěn)步、健康發(fā)展。
總之，城鎮(zhèn)化為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)持續(xù)發(fā)展提供了巨大紅利，從金融機(jī)構(gòu)的角度來(lái)說(shuō)，既要把握機(jī)遇，又要審時(shí)度勢(shì)、謹(jǐn)慎推進(jìn)，以系統(tǒng)性的產(chǎn)品創(chuàng)新、流程創(chuàng)新、制度創(chuàng)新來(lái)適應(yīng)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的各種新問(wèn)題，在確保控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，促進(jìn)解決城鎮(zhèn)化“資金從哪兒來(lái)”的問(wèn)題。
