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2025年03月14日
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2008年，鄂州市被省委、省政府確定為全省第一個城鄉一體化試點城市。鄂州市委、市政府高度重視試點機遇，深入貫徹落實科學發展觀，堅持把工業和農業、城市和鄉村、城鎮居民和農村居民作為一個整體，統籌謀劃，系統研究，著力推進城鄉規劃一體化、產業發展一體化、基礎設施建設一體化、公共服務一體化、社會保障一體化、市場體系一體化和基層黨建一體化，在較短時間內取得了明顯成效。全市經濟發展提速，經濟結構優化，城鎮化步伐加快，農民生產生活條件明顯改善，農村社會事業加快發展，城鄉差別逐步縮小。省委書記羅清泉對鄂州試點工作給予充分肯定，省長李鴻忠評價說：“鄂州城鄉統籌和改革創新工作做得很好，為湖北提供了城鄉統籌的范例。”
突破傳統的二元發展模式，堅持“統籌城鄉、以城帶鄉”的根本方針
統籌城鄉發展，實現城鄉一體化，是破解農業、農村、農民工作難題的根本出路，是推動城鄉生產要素優化組合、促進城鄉協調發展的根本舉措，是縮小城鄉差別、實現城鄉共同繁榮的根本途徑。
鄂州城鄉一體化實踐，實現了革命性的轉變。一是在總體思路上突破二元結構，堅持城鄉統籌。堅持以科學發展觀為指導，用統籌理念促進城鄉資源、生產要素的優化配置和互動融合，用城市理念改造農村，用居民理念轉化農民；以體制機制創新為突破口，大膽破除城鄉二元結構，不斷縮小城鄉差別。鄂州城鄉一體化既不單純是新農村建設，又不單純是新型城鎮化，更不單純是新型工業化，而是新形勢下推動區域發展的新理念、培育新的競爭優勢的新戰略、搭建科學發展平臺的新舉措。二是在重大體制上突破二元結構，堅持城鄉統籌。制定城鄉規劃、產業發展、基礎設施建設、公共服務、社會保障、市場體系建設和黨的基層組織建設等七個一體化文件，改變長期以來城鄉分割的政策差異，實現城鄉在政策保障上平等、產業發展上互補、國民待遇上一致。三是在發展路徑上突破二元結構，堅持城鄉統籌。堅持以城鎮化帶動城鄉一體化。城鎮化是城鄉一體化的引擎，鄂州提出“1311”四位一體的城鄉空間布局，即建設一個主城三座新城十個特色鎮和106個中心村（新社區），就是著力發展城鎮化，帶動新農村建設，并且是變過去一城帶動為多城帶動，變過去中等城市帶動為中小城鎮和農村社區多極帶動。堅持以工業化推動城鎮化和農業產業化。無工不興，興工既興城，又興農，工業化既是城鎮化的馬達，又是農業產業化的動力。鄂州一方面大力發展高新科技型的工業企業，促進主城新城的發展壯大;另一方面，積極發展農產品加工業，發展生態環保型企業，形成農業產業化龍頭，帶動農村產業發展、群眾致富。堅持以新農村建設促進城鎮化、工業化發展。鄂州在注重城區、開發區土地資源集約、節約利用的同時，統籌城鄉發展推進遷村騰地和中心村、中心社區建設，為城鎮化和工業化發展提供后備土地資源。同時，通過加大農村基礎設施建設和促進公共服務均衡發展，提高農村投資回報率和農業產出率，吸引更多城市資本流向農村，解決新農村建設嚴重投入不足的難題。
突破傳統的城鄉規劃模式，堅持“全域鄂州”整體布局
規劃是龍頭和先導，規劃是品牌和形象，規劃是生產力，科學的規劃是實現城鄉一體化的靈魂。統籌城鄉發展，必須首先統籌城鄉規劃；城鄉一體化，第一位的工作應該是城鄉規劃一體化。以“全域鄂州”的規劃理念統籌城鄉空間布局，是鄂州城鄉一體化試點“亮點紛呈”中的“第一顆星”。
“全域鄂州”規劃理念的內涵就是建立統籌城鄉發展的城鄉規劃機制，統籌土地利用和城鄉規劃，合理安排市縣域城鎮建設、農田保護、產業聚集、村落分布、生態涵養等空間布局，使政府站在城鄉經濟全局的視角來有效配置城鄉要素資源，實現“城市鄉村共繁榮，農民市民同發展”。
“全域鄂州”規劃成功地做到了“四個改變”、“三個實現”。“四個改變”：改變過去城鄉分割規劃為城鄉統籌規劃；改變過去區域分割規劃為區域聯動規劃；改變過去產業分割規劃為產業協調規劃；改變過去注重按行政層級編制規劃為按經濟流向和發展潛力編制規劃?！叭齻€實現”：一是實現地理區位與經濟區位匹配。鄂州城鄉一體化的“城”不僅僅局限于鄂城，它還包括黃州、黃石，特別是武漢。借助試點所形成的倒逼機制，可以打通鄂州城鄉與周邊城市的界限，密切城際之間的聯系，達到區域生產要素為我所用的目的。二是實現行政格局與開發格局兼容。鄂州城鄉一體化試點以破解“二元”體制為改革的核心，打破現有的行政區劃，按照“三區三城”六大功能區的城市架構，構建與之相匹配的“市級政府、功能區、街道辦事處三級管理”體制，不斷推動行政管理走向扁平化、行政職能配置合理化。城鄉一體化以遷村騰地為關鍵措施，通過村莊集并使農村居民點的建設用地節約一半以上，能極大緩解城市發展過程中的要素制約矛盾。三是實現一方水土與一方產業和諧。鄂州是“百湖之市”，是武漢城市圈的重要生態屏障，梁子湖處于武漢、鄂州、黃石這一經濟、人口最為密集的區域，對緩解經濟密集區高速發展給生態帶來的影響，形成城市圈基本生態框架和生態調節功能，具有不可替代的作用。鄂州把環境和產業有機結合，把保護與發展有機結合，實現可持續發展。
突破傳統的就農業謀劃農業模式，堅持發展城鄉融合的現代產業
產業一體化是城鄉一體化的基礎和依托，是統籌城鄉發展的重要內容。它不僅適應產業融合趨勢的需要，也是改變城鄉二元結構的突破口，還是優化產業結構的重要途徑。城鄉融合的現代產業在新型工業化、新型城市化和城鄉一體化進程中起著巨大的推動作用。
鄂州市按照省政府主體功能區規劃和武漢城市圈產業分工安排，大力推進特色優勢產業發展，加快形成互融互補的城鄉一體產業發展格局。一是樹立城鄉產業聯動發展的理念。摒棄傳統的城鄉產業“劃江而治”、三次產業“各自為戰”、農業產業“孤軍奮戰”的分割觀念和作法，發掘城鄉產業之間的“姻緣關系”，發展三次產業之間的“血脈聯系”，以現代工業理念提升農業產業化水平，以特色農業的發展促進二、三產業的升級，以現代服務業的發展推動三次產業的融合，形成三次產業相互促進、城鄉產業聯動發展的格局，促進農業發展、農村進步和農民增收，增強城鄉經濟社會發展的活力。二是完善城鄉產業一體化布局。按照省政府主體功能區規劃、武漢城市圈產業分工安排和本地產業互融互補的需要，進一步調整和優化城鄉產業布局。引導特色優勢產業重點向主城區、開發區、三座新城和特色鎮聚集。主城區以沿江物流、生態空間布局為重心，大力發展現代服務業；城東新區、鄂州經濟開發區、葛華科技新城、紅蓮湖旅游新城、花湖工貿新城和梁子島生態旅游區等六個地區各自有自己的產業定位。十個特色鎮做精做特產業園區，著力打造產業突出、特色明顯的工業重鎮、商貿強鎮、旅游名鎮；其他鄉鎮利用自身條件，發展特色優勢產業。農村地區依托資源特點，發展壯大水產、畜牧、蔬菜、林果四大支柱產業，建設一批農業特色板塊，加快農業產業化經營，發展現代農業。三是突出城鄉產業發展的重點。在統籌城鄉產業發展過程中，重點推進優勢工業和高新技術產業集群式發展，重點發展現代農業，重點發展生產和生活性服務業，重點推進節能減排。
突破傳統的計劃分配模式，堅持城鄉基礎設施建設一體化和公共服務均等化
堅持城鄉基礎設施建設一體化和公共服務均等化，是統籌城鄉經濟社會發展的兩大著力點，是促進城鄉共同繁榮的關鍵，是提高農民國民待遇的保障。
鄂州市特別注重基礎設施建設和公共服務“兩手抓”，兩手都用力。一是政府資源向農村傾斜，加大農村基礎設施建設。主要著力點放在三個方面：一是著力加強交通建設和村莊整治，著力改善農民生產生活條件，著力解決農民切身利益問題。全市重點推進農村路網、電網、供排水網、廣播電視電話互聯網、供氣網和市場網等“六網”工程建設。二是公共服務向農村傾斜，推進城鄉公共服務均等化。主要體現在“十項改革”和“八個全覆蓋”上，鄂州市委、市政府頒發了《均衡城鄉公共服務推進城鄉一體化的意見》，進行了戶籍管理、就業、教育、醫療等十個重點領域和關鍵環節的改革，實現了城鄉一體的供水、交通、醫保、社會救助、文化體育、低保、社會保險、就業服務八個方面的全覆蓋。三是目標定位向農村傾斜，實現城鄉“兩個基本一致”。努力做到城鄉資源配置的基本一致。在基礎設施建設和公共事業上，合理配置城鄉資源，讓農民與市民同享公共財政的陽光。努力做到城鄉公共服務標準和水平基本一致。鄂州市堅持城鄉居民享受養老保險的標準一致，享受低保的標準一致，享受醫療保險的標準一致，享受城鄉就業服務的標準一致，同時努力實現城鄉公共教育、公共衛生事業和公共文化體育事業的均衡發展。
比較完善的基礎設施和比較完備的公共服務，讓農民在不離土、不離鄉、不離業的情況下，實現向“居民”的轉變，生活質量和幸福指數大大提高。在鄂州，已經出現了“非轉農”的“城鄉倒流”可喜現象。這種“城鄉倒流”現象“流”出一個算式，那就是“鄂州村居≥都市城居”，“等于”指的就是基礎設施改善和公共服務配套，“軟的硬的”與城市差不多了，“大于”指的是“兩好一低”，即鄉村比城市風景好、空氣好，房價低。
突破傳統的城鎮化建設模式，堅持發展中小城鎮和農村新型社區
城鎮化的主要目的是為了實現農村人口向城市轉移，逐步優化城鄉人口結構，為建設現代農業、發展農村經濟、增加農民收入創造必要的環境條件。城鄉一體化提出了一個全新的城鎮化發展理念，那就是統籌城鄉發展，把城鎮化的推進和新農村建設緊密結合起來，實現城鄉一體化發展。
鄂州市正在走一條“具有鄂州特色的城鎮化道路”。一是在整體部署上堅持把城鎮化和新農村建設結合起來。用統籌城鄉、實現城鄉一體化的科學思想來指導新型城鎮化發展道路，制定的“1311”全域鄂州規劃，是把城鎮化發展和新農村建設有機結合起來的發展規劃。二是在戰略措施上堅持把城鎮化和武漢城市圈發展結合起來。鄂州的城鎮化是放在武漢城市圈這個戰略層面上來謀劃的。葛店和紅蓮湖一個創業基地、一個休閑場所，與武漢東湖高新區形成了“三城對接”態勢；花湖與黃石已經聯結并形成產業與人居功能的良性互補，這三座新城不僅成為了鄂州城鎮化和鄂州經濟社會發展的增長極，也是武漢城市圈中發展最具潛力和活力的板塊。三是在重點把握上堅持把發展中小城鎮和建設農村新社區結合起來。鄂州城鎮化發展是兩輪驅動，一輪是大力發展中小城鎮，一輪是著力建設農村新社區。通過發展中心城鎮擴大勞動就業，增加農民收入，吸引農民進城居住，從而帶動農村新型社區發展；通過建設農村新社區節約土地，提高勞動力素質，提高土地產出率，提高產業發展水平，解決中小城鎮發展的一些制約因素。
鄂州農村新社區建設是就地轉移農民、提升農業、美化農村的一大創舉。鄂州市將全市320多個村、1780個自然村灣打造成106個新社區。主要采取“六種模式”：規劃引導模式、遷村騰地模式、項目拆遷模式、城中村改造模式、產業培育模式、環境整治模式。堅持“五個統一”：統一整村規劃、統一產業布局、統一基礎設施、統一公共服務、統一建筑風格。產業發展上實行“四個轉變”：單干向專業合作轉變，分散向規模經營轉變，傳統種植向現代種養加轉變，增產向增效增收轉變。村莊建設上實行“三個結合”：改造老村和建設新村結合，政府引導和市場運作結合，群眾主體和社會支持結合。資源利用上做到“三個整合”：整合部門力量，整合各路資金，整合政策優勢。建筑風格上提供“六種樣式”：徽式、歐式、中式、別墅式、復式、其他式。選擇一個樣式的集合成一個群落。每個新村設立“1+8”綜合服務中心：“1”是指村（社區）黨支部、村委會和農民經濟組織綜合辦公場所；“8”是指便民服務中心、維穩站、文體活動中心、勞動就業培訓中心、衛生服務站、計劃生育服務站、農村黨員群眾電教中心、村級綜合服務社，為農民群眾提供基本公共服務。建設過程中著力解決“四大難題”：錢從哪里來、人往哪里去、房在哪里建、地往哪里調。堅守“四條底線”：不加重群眾負擔，不增加村級債務，不損毀基本農田，不破壞生態環境。
突破傳統的行政管理模式，堅持體制機制創新
二元結構的主要癥結在體制機制上，它是統籌城鄉發展的主要制約因素。推進城鄉一體化，關鍵是要破除造成城鄉分割的各種體制障礙，形成有效促進城鄉協調發展的體制機制，這是試點工作的重點和難點，也是試點工作的核心。城鄉一體化要求建立城鄉統一的基本制度，包括建立城鄉統一或城鄉相互銜接的公共財政制度、財產制度、土地制度、戶籍制度、勞動就業制度、福利保障制度和教育制度、財稅金融制度等。此外，還有領導體制、工作機制和保障措施等方面的創新，也是非常重要、不可或缺的。
鄂州市充分利用先行先試權，加大改革力度，突破傳統的二元計劃體制和行政管理模式，從體制機制上進行創新。一是根本制度上創新。按照統籌城鄉、實現城鄉一體化的指導思想和“以城帶鄉、以工促農”的根本方針，出臺了《關于統籌城鄉發展推進城鄉一體化的決定》、《城鄉一體化三年行動方案》，出臺《關于均衡城鄉公共服務的意見》，編制了社會保障、社會救助、供水、交通、文化體育、教育、金融服務、市場建設等8個城鄉一體化改革試點方案。二是保障制度上的創新。鄂州市一方面加強和創新對試點工作的領導。市委、市政府成立了高規格的推進城鄉一體化工作領導小組，由市委書記、市長任組長。組建市統籌城鄉發展辦公室加強對推進城鄉一體化工作的督促檢查。建立健全新農村建設和城鄉一體化政績考核體系，市區領導帶頭掛點28個城鄉一體化示范村。與35家省直部門建立“廳市共建”合作機制。市直機關抽調1000多名機關干部進駐中心村開展“結對共建”工作。另一方面加強和創新農村基層組織建設。在全市開展了“五聯一創”活動。按照“1311”城鄉空間布局一體化要求，以106個中心村（新社區）和43個城鎮新社區為重點，合理調整基層黨組織設置。依托龍頭企業、行業協會和農業板塊，建立“產業型”黨組織。三是在操作層面上創新。鄂州市統一出臺了城鄉一體化資金管理、農村新區規劃建設管理、國土整理管理等3個管理辦法，著力探索解決資金投入、勞動力轉移、土地流轉等實際問題，并且從制度層面上加以推進和規范。體制機制創新激發了城鄉一體化活力，促進了農村經濟社會發展，提高了農民國民待遇，縮小了城鄉差別。（本文摘自《鄂州市統籌城鄉發展調研報告》）
調研組成員：
呂東升省委副秘書長、省委政研室主任
夏航鄂州市委常委、市委秘書長
梅學書省委政研室副主任
張世華省委辦公廳綜合一處處長
張愛劍鄂州市委副秘書長、市委政研室主任
孫瑜省委政研室農村處副處長
徐建軍省委財經辦（省委農辦）副處長
余愛民省委政研室農村處副調研員
宋歌省委辦公廳綜合一處主任科員
鄭黎明省委政研室干部
