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2025年03月13日
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(一)
雖然人口在空間上似乎實現(xiàn)了從鄉(xiāng)村到城市的轉移，但這群人卻并沒有完成對城市的融入，實現(xiàn)所謂的真正的城鎮(zhèn)化。于是，中國出現(xiàn)了世界上最大規(guī)模的流動人口，他們是之前不完全城鎮(zhèn)化所導致的結果之一，他們充滿不確定性的生活，隨時有可能給這個國家社會管理和城市治理帶來不確定性。
受到加拿大《環(huán)球郵報》記者桑德斯的影響，在對中國目前正在引發(fā)熱議的城鎮(zhèn)化進行思考的過程中，我們希望能夠從人口遷徙的角度來看看中國這一輪城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實困境和未來的出路。
我們知道，中國中央政府提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景之一是，過去將近30年，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和工業(yè)化的推進，中國經(jīng)歷了一個快速的城鎮(zhèn)化階段，但遺憾的是，在這一過程中，雖然人口在空間上似乎實現(xiàn)了從鄉(xiāng)村到城市的轉移，但這群人卻并沒有完成對城市的融入，實現(xiàn)所謂的真正的城鎮(zhèn)化。于是，中國出現(xiàn)了世界上最大規(guī)模的流動人口(現(xiàn)在的統(tǒng)計是2億多，而且，如果未來城鎮(zhèn)化政策得不到改善的話，這群人的規(guī)模將變得更大)，他們是之前不完全城鎮(zhèn)化所導致的結果之一，他們充滿不確定性的生活，隨時有可能給這個國家社會管理和城市治理帶來不確定性。
這群人的未來走向和歸宿，將直接決定中國新一輪城鎮(zhèn)化的未來走向和歸宿。值得肯定的是，目前，從決策層到學界，從媒體到公眾，普遍的共識是，大規(guī)模的有點流浪性質(zhì)的流動人口的出現(xiàn)和存在，是不正常的，也充滿不公平性。接下來，必須要改變這一現(xiàn)象，從個體的命運到國家城鎮(zhèn)化改革的制度設計。在這一變革共識之下，城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”則成為更多人的言語共識。
于是，桑德斯給記者的啟示是，當我們都能夠從人口遷徙的角度來審視和思考這一前所未有的城鎮(zhèn)化歷程時，或許才真的能夠理解“人的城鎮(zhèn)化”的重要性。桑德斯在采訪了《美國大城市的死與生》的作者雅各布斯以后，萌生了撰寫一部記錄人口遷徙、尤其是從農(nóng)村到城市人口遷徙的著作的想法。所以，后來他寫出了《落腳城市》(《arrival city》)，在進行這本書內(nèi)容寫作的考察過程中，桑德斯充滿了對人本身和社會建設的關注熱情，并基于此，建構了自己對落腳城市的發(fā)現(xiàn)、敘述和思考的邏輯。最后也就帶給了我們在面對一個城市邊緣地區(qū)的時候，與之前不一樣的思考。
對于記者來說，用人口遷徙的視角來發(fā)現(xiàn)、講述我們的城鎮(zhèn)化進程時，也獲得了不一樣的靈感和情感。比如，我們更容易去觀察城市土地擴張背后的人的悲喜，更容易想到新的城市誕生過程中人如何融入的問題，還容易思考城鎮(zhèn)化背后所蘊藏的人類可能發(fā)生和正在發(fā)生的社會與政治變革，等等。當人口從農(nóng)村飛快地涌向城市，從一個城市飛快地涌向另一個城市，從一個國家和地區(qū)飛快地涌向另一個國家和地區(qū)的時候，帶去的絕不僅僅是廉價的勞動力，也絕不僅僅是永遠的忍辱負重溫順。相反，如果走進這些個體的世界，你會發(fā)現(xiàn)，隨著人口奔流的是一個個夢想和對成功的追求。當了解這一點的時候，我們應該用一種怎樣的態(tài)度來對待這次人口遷徙呢？
(二)
從現(xiàn)在開始，對很多地方而言，從一開始進行自己的城市發(fā)展思考時，就應該首先考慮到，這里的人從哪里來，到哪里去。如果沒有充分的人口在跨區(qū)域的遷徙的意識，那將面臨更多的城市發(fā)展困惑。
在過去的一段時間內(nèi)，雖然記者費了不少功夫試圖搜集更多的從人口遷徙的角度對中國城鎮(zhèn)化進行分析的文章和資料，但收獲并不是太多。后來遇到中國人民大學人口資源環(huán)境學研究室主任張耀軍，最近這幾年，他從人口的角度結合地理學分析工具，對中國的城鎮(zhèn)體系與人口合理分布問題進行了研究。
這是一個很有價值的研究路徑，因為，當我們還更多地爭論某個城市對外來人口的包容性的時候，對很多城市的發(fā)展而言，已經(jīng)開始面臨自己規(guī)劃好的城市新區(qū)，甚至已經(jīng)修建好的房子沒有人來生活的問題。也就是說，從現(xiàn)在開始，對很多地方而言，從一開始進行自己的城市發(fā)展思考時，就應該首先考慮到，這里的人從哪里來，到哪里去。如果沒有充分的人口在跨區(qū)域的遷徙的意識，那將面臨更多的城市發(fā)展困惑。
當然，在我們對其訪問中，張耀軍所提供的一些研究結論，有的可能會得到普遍的共識，比如，過去通過大規(guī)模“圈地”，我國城鎮(zhèn)在空間上實現(xiàn)了“攤餅式”的快速擴張，但人口的城鎮(zhèn)化卻非常滯后。進而產(chǎn)生了大量的流動人口。這不僅與我們的城鎮(zhèn)化目標不一致，而且，很有可能影響社會的和諧穩(wěn)定。
但有的可能會引發(fā)不同的爭論。比如，按照其測算，京津冀地區(qū)的人口規(guī)模可能已經(jīng)超過承載能力，進一步地引進外來人口的轉移或?qū)⒉惶侠恚叫柰七M區(qū)域內(nèi)的人口合理流動。這不但會引發(fā)部分經(jīng)濟學者的質(zhì)疑，可能也很難得到未來發(fā)展現(xiàn)實的驗證。
關于中國城鎮(zhèn)化的爭論還在進行中，我們也希望通過不同觀點的刊發(fā)來推動相關的討論在理性、多元、負責任的道路展開。這次對張耀軍先生的采訪，將是我們從人口遷徙和社會建設的角度關注中國城鎮(zhèn)化進程的又一次嘗試，其背后是對“人的城鎮(zhèn)化”的持續(xù)關注。
《21世紀》：中國新型城鎮(zhèn)化提出的背景之一是，之前雖然中國經(jīng)歷了一個快速的城鎮(zhèn)化的過程，但也被批評為土地的城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化。這一問題到底有多嚴重？
張耀軍：我所掌握的數(shù)據(jù)顯示，1990-2008年，中國城鎮(zhèn)建設用地由1.3萬平方公里擴大到近3.6萬平方公里。城鎮(zhèn)用地規(guī)模彈性系數(shù)(城鎮(zhèn)用地增長率/城鎮(zhèn)人口增長率，或人口城鎮(zhèn)化土地節(jié)約度)從1986年的2.13增加到1991年的2.28；1995～2004年，中國城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)平均為1.78，其中2002年城市用地規(guī)模增長彈性系數(shù)最高達到2.89，已大大高于1.12的合理水平。
由此我們說，過去通過大規(guī)模“圈地”，我國城鎮(zhèn)在空間上實現(xiàn)了“攤餅式”的快速擴張，但人口的城鎮(zhèn)化卻非常滯后。這樣一來，就產(chǎn)生了大量的流動人口：第六次人口普查結果表明，我國流動人口數(shù)量已達到2.61億人，占全社會勞動力總量的約1/3。
在我們的研究看來，今后城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，人口流動將呈現(xiàn)三種態(tài)勢：一是流動人口規(guī)模還將繼續(xù)增加。如果我國人口流動遷移政策沒有大的變化，預計到2050年流動人口規(guī)模可達3.5億人左右，絕大多數(shù)流動人口的流入地無疑是城鎮(zhèn)地區(qū)。二是流動人口的分布逐步從以東部沿海城鎮(zhèn)帶為中心，轉為以內(nèi)陸城鎮(zhèn)群為中軸，以西部中心城鎮(zhèn)為集聚點的三重人口流動分布格局。三是人口流動由生存型向發(fā)展型轉變。流動人口逐步年輕化，受教育程度增高，在流入地長期居住傾向明顯，對生存與發(fā)展權利的訴求也將愈加強烈。
這些態(tài)勢決定了城鎮(zhèn)區(qū)域必須要相應地吸納一定數(shù)量的流入人口，否則不僅城鎮(zhèn)地區(qū)不可能健康發(fā)展，全社會的穩(wěn)定也將受到影響。
之所以有這樣的判斷，是因為大家對城鎮(zhèn)化的共識之一是，城鎮(zhèn)化既包括城鎮(zhèn)空間的擴展，城鎮(zhèn)基礎設施的改善，也包括城鎮(zhèn)人口的相應增加及人們對城市文明成果的分享。
城鎮(zhèn)空間的擴展和城鎮(zhèn)人口規(guī)模保持一致性是和諧健康城鎮(zhèn)化的基礎。但是，剛才的數(shù)據(jù)也讓我們看到，自上世紀九十年代以來，我國城鎮(zhèn)建設用地迅速增加，城市建成區(qū)面積快速增長，城鎮(zhèn)空間擴展速度遠遠高于人口的增長速度，這種城鎮(zhèn)空間擴展與人口數(shù)量增長失衡的城鎮(zhèn)化與一個人的發(fā)展只注重身體外形而忽視氣質(zhì)內(nèi)涵無異，是不完全的城鎮(zhèn)化，其后果是城鎮(zhèn)化的發(fā)展對人口的合理吸納及分布沒有起到應有的作用。
而且，不完全的城鎮(zhèn)化道路還導致農(nóng)村人口不能分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果，二元經(jīng)濟結構難以改變，收入差距無法縮小，這與國家提出的和諧的城鎮(zhèn)化目標相悖，影響全社會和諧穩(wěn)定。
《21世紀》：其實，從全球的既有經(jīng)驗來看，人口流動并不可怕，而且，適當規(guī)模的人口流動其實對提高發(fā)展效率和質(zhì)量是有好處的，是人力資源跨地區(qū)的配置。也就是說，流動人口并不帶來社會危機。
張耀軍：是的，流動人口是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主力軍之一，并且他們中大多數(shù)有進城落戶的強烈愿望。但是，目前他們在城市微薄的收入，不完善的社會保險及與城鎮(zhèn)兒童比較起來不平等的子女教育機會等現(xiàn)狀決定了他們很難融入城市并成為城市居民。
據(jù)國家人口計生委流動人口服務管理司2009年在北京、上海等五個大城市調(diào)查，流動人口勞動力月平均收入為2143元，其中有一半的流動人口不到1700元，約1/10的流動人口低于1000元。社會保險不完善，只有30.0%的人有工傷保險，48.7%的人有醫(yī)療保險和22.7%的人有養(yǎng)老保險，失業(yè)保險、生育保險及住房公積金分別只有6.5%、3.2%和2.6%。
以上這些情況，如果在中小城市，情況更加嚴重。在流動兒童受教育方面，只有69.0%的適齡兒童在公立學校就讀，且初中適齡流動兒童在城市接受教育更加困難，由于高中政策戶籍制度的限制，在城市接受高中教育的流動兒童更是鳳毛麟角。
應降低農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的門檻
《21世紀》：大量的流動人口的出現(xiàn)和無法融入所在城市，目前來看，還主要集中在一些大城市。我之前的采訪過程中，遇到情況之一是，很多中小城市在進行城市發(fā)展規(guī)劃中發(fā)現(xiàn)，人口不足成了城市發(fā)展的短板，讓城市決策者苦惱不已。
張耀軍：這就是我要說的我國的城鎮(zhèn)體系的問題。合理的城鎮(zhèn)體系不僅能促進經(jīng)濟的發(fā)展，而且也能促進人口在空間的合理分布。所謂合理的城鎮(zhèn)體系，是指大中小城市(鎮(zhèn))協(xié)調(diào)發(fā)展。
目前我國的城鎮(zhèn)體系不合理，主要體現(xiàn)在直轄市和省級城市人口規(guī)模巨大難以調(diào)控，交通、學校、醫(yī)療等基礎設施超載，環(huán)境污染嚴重等大城市病；而中小城市由于基礎設施落后對人口集聚的吸引力不足，規(guī)模效益低下。
從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平方面看，我國二元結構明顯，從城鎮(zhèn)體系方面看，目前我國城鎮(zhèn)體系二元結構同樣突出，表現(xiàn)在省級以上大城市人口規(guī)模過大，而中小城市(鎮(zhèn))人氣不足。
大城市近年來流動人口的規(guī)模較大，以北京和上海兩個城市為例，根據(jù)“六普”結果，2010年北京市總人口數(shù)量已經(jīng)達1961萬人，其中，居住半年以上的流動人口數(shù)量突破為704萬，約占總人口數(shù)的35.9%；上海市總人口數(shù)量2220萬人，其中居住半年以上的流動人口數(shù)量突破為829.8萬，約占總人口數(shù)的37.34%。如果將居住半年以下的流動人口也計算在內(nèi)，則流動人口所占總人口的比例將更大。
在大城市聚集大量人口的同時，中小城市(鎮(zhèn))對人口的聚集能力非常微小。在2007年，中國50萬以下城鎮(zhèn)人口的中小城市418個，占城市總數(shù)的64%。全國平均城市人口還不到52萬人，縣城城鎮(zhèn)人口平均為7萬人，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口平均只有7845人。
所以，若能實現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)體系的合理化，大中小城市有機吸納人口，則大城市病將得到有效的解決，中小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益也同時將得到提升。你所說的中小城鎮(zhèn)決策者的苦惱也就不存在了。
《21世紀》：但在目前我國的資源配置還未完全市場化，城市之間甚至都是存在行政級別的情況，如何能夠讓人口流向中小城鎮(zhèn)，一直以來并沒有太大突破。甚至之前因為北、上、廣的生存壓力使得很多人不得不回到居住地的中小城鎮(zhèn)，但后來發(fā)現(xiàn)，這些地方的融入門檻并不比大城市低，幾年后不得不重返北、上、廣。
張耀軍：每一名農(nóng)村人口真正城鎮(zhèn)化，享受城市的所有公共福利，按照當前水平配置公共資源，需要巨額的公共財政投資，全面整體推進我國流動人口戶籍向居住地城市轉移，無疑會給許多地區(qū)和城市帶來巨大壓力。
這樣一來，就決定了我國的人口城鎮(zhèn)化推進必須是漸進的過程。以戶籍改革為例，為考慮地區(qū)財政的承受能力，我認為戶籍改革的優(yōu)先秩序應該這樣考慮：第一是對征地農(nóng)轉非人口，確保他們的戶籍調(diào)整以后的市民待遇問題；第二是農(nóng)村戶籍、有轉移意愿的轉業(yè)軍人及其撫養(yǎng)人口戶籍向居住地城市轉移；第三是城中村居民戶籍城鎮(zhèn)化；四是居住一定年限，具有穩(wěn)定收人，收人水平達到一定標準，具有轉移意愿的本地區(qū)農(nóng)村勞動力及其撫養(yǎng)人口的戶籍向居住地城市轉移；五是居住年限較長，具有穩(wěn)定收人，收人水平達到一定標準，具有轉移意愿的外地區(qū)農(nóng)村轉移勞動力及其撫養(yǎng)人口的戶籍向居住地城市轉移。
全國可以通過分類指導的方式，規(guī)定每個地區(qū)的戶籍改革推進的進程，逐步實現(xiàn)各個地區(qū)戶籍改革同步，最終實現(xiàn)我國戶籍制度城鄉(xiāng)一體化。
《21世紀》：出于學術研究可以做這樣的改革秩序的設計，但問題是現(xiàn)在已經(jīng)有大量的以農(nóng)民工為代表的流動人口來到城市，而且已經(jīng)生活多年，卻沒有得到相應的基本公共服務，為什么還要一直等下去？
張耀軍：我提出上述戶籍制度改革的優(yōu)先秩序，并非是說現(xiàn)在城市里的包括戶籍在內(nèi)的促進農(nóng)民工市民化的改革就不錯了。
我當然認為，降低農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的門檻，不僅利于農(nóng)民轉化為城市市民，而且可以有效地縮小城鄉(xiāng)社會福利差別。而且，我們看到，國家已經(jīng)在把公共產(chǎn)品的提供由城市向農(nóng)村延伸，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度、就業(yè)制度、醫(yī)療保險制度和教育制度，加快戶籍制度改革步伐，使進城農(nóng)民真正享受城市居民的各種福利待遇，安心、順心、穩(wěn)定地在城市生活和就業(yè)。
此外，要推進保障性住房制度改革，形成適合農(nóng)民工特點的住房供應體系。目前，大部分農(nóng)民工集中在城中村、城鄉(xiāng)結合部租房，居住條件差。形成適合農(nóng)民工特點的住房供應體系和政策體系，是農(nóng)民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。
促進人口在空間的合理分布
《21世紀》：如果從人口轉移和遷徙的角度來看城鎮(zhèn)化，除了我們剛才談到的人口從農(nóng)村遷徙到城市，還有一個趨勢是，會伴隨著人口從一些欠發(fā)達地區(qū)到發(fā)達地區(qū)、從內(nèi)陸到沿海、從國內(nèi)到國外等跨地區(qū)的遷徙行為。這也將深刻影響我國整體的城鎮(zhèn)化發(fā)展，并對很多城市本身產(chǎn)生深刻影響。
張耀軍：是的，城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結果，也是人口合理分布的必然趨勢。這就牽涉到一度引起很大爭議的已經(jīng)出臺的主體功能區(qū)規(guī)劃的問題。在我看來，主體功能區(qū)建設必須與人口城鎮(zhèn)化結合起來，在各區(qū)之間完成相應的人口轉移，使區(qū)域人口布局更趨合理，以促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。而這不僅涉及到主體功能區(qū)規(guī)劃能否落實的問題，而且，直接牽涉到我國未來的城鎮(zhèn)體系的布局。
主體功能區(qū)規(guī)劃的人口政策要求增強優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的集聚功能，減少限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口分布。這一政策的實施將大大增加優(yōu)化開發(fā)區(qū)，尤其是重點開發(fā)區(qū)的城市人口，而且在一定程度上縮小限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的城市規(guī)模與數(shù)量。這背后必然牽涉到人口的跨地區(qū)遷徙的問題。
此外，主體功能區(qū)規(guī)劃使區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工更加明晰，產(chǎn)業(yè)布局能得以進一步優(yōu)化，這將促使人口逐步向經(jīng)濟和人口集聚能力都比較強的城市遷移，促進我國人口城市化空間格局的調(diào)整。以城市群為主的優(yōu)化開發(fā)區(qū)，隨著經(jīng)濟發(fā)展程度的不斷提高，其集聚能力也會得到相應的提高。以城市為主的重點開發(fā)區(qū)將大力發(fā)展制造業(yè)和服務業(yè)等能吸納大量勞動力的行業(yè)，為集聚人口創(chuàng)造條件，吸引人口遷入。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)因產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和政府相關政策的限制，就業(yè)空間會有所縮小，形成了一股人口遷出的推力，使過剩人口流向擁有廣闊就業(yè)空間的地區(qū)，而這些地區(qū)主要還是正在努力提高集聚能力的重點開發(fā)區(qū)。
這樣一來，在優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局的同時，也有助于提高人口城市化
的質(zhì)量。主體功能區(qū)間的人口遷移倡導的是人口轉移，要讓遷入城市的人口基本能適應城市生活，能夠在城市立足并享受到均等的市民待遇。
《21世紀》：但遺憾的是，在既往發(fā)生的移民工程中，除了發(fā)生人文沖突外，單就移民政策的執(zhí)行而言，也是問題不斷。尤其是牽涉到跨行政區(qū)移民的時候，更是問題多多。
張耀軍：這就要求我國城鎮(zhèn)體系在構建政府協(xié)調(diào)機制時必須考慮行政區(qū)劃的影響。
根據(jù)城鎮(zhèn)體系是否屬于一個省級行政區(qū)，可以將我國城鎮(zhèn)體系劃分為兩大類：跨省級行政區(qū)的城鎮(zhèn)體系與不跨省級行政區(qū)的城鎮(zhèn)體系，前者由于所屬不同省級行政機構的管轄，在利益協(xié)調(diào)時極有可能出現(xiàn)不和諧的聲音。因此，這種類型的城鎮(zhèn)體系除了應建立由省級高層組成的協(xié)調(diào)組織，負責對區(qū)內(nèi)重大發(fā)展事項尤其是跨省級發(fā)展計劃作出部署外，還要盡快由國務院牽頭，由國家人口計生委、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、人力和社會保障部、教育部、衛(wèi)生部、公安部等有關部委參加，根據(jù)不同階段、不同地域，組成高層次的由松散型到緊密型的區(qū)域性的協(xié)調(diào)性機構，并建立常設工作班子，制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，綜合安排生產(chǎn)力布局、基礎設施建設、投資、金融、資源開發(fā)等內(nèi)容，協(xié)調(diào)解決區(qū)域聯(lián)合的重大事項，制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政策，推進形成合理城鎮(zhèn)體系，促進人口合理分布的進程。
《21世紀》：縱然是有您說的協(xié)調(diào)機制的，但在目前地方利益格局之下，也很難保證機制的很好落實。這在我國主體功能區(qū)規(guī)劃落實過程中，已經(jīng)體現(xiàn)得很明顯。
張耀軍：需要配套的體制機制改革。比如，要把一個城市的城市化水平、農(nóng)村居民變市民占城市人口的比重、進城務工農(nóng)民參加社會保險的比例、農(nóng)民工進城落戶的比重、農(nóng)民工居者有其所的比重、農(nóng)民工子女與本市居民子女享受同等受教育權利的比重、農(nóng)民工與本市居民享受同等社會保障與醫(yī)療保障的比重等，列入各級政府及官員政績考核指標體系，從而使加快城市化成為各級政府和官員追求政績的自覺行動。
總之，我國需要向城鎮(zhèn)轉移的農(nóng)村人口數(shù)量龐大，為了最大限度地吸納農(nóng)村人口，需要在主體功能區(qū)規(guī)劃的背景下，加強區(qū)域發(fā)展規(guī)劃對城鎮(zhèn)體系空間布局的合理引導，合理引導人口流向，既要避免農(nóng)村轉移人口在個別城市過度集聚，也要扭轉城鎮(zhèn)發(fā)展遍地開花、盲目擴張、惡性競爭、質(zhì)量不高的格局，努力形成小城鎮(zhèn)和各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，推進都市圈、城市群整體發(fā)展。
同時，要加快我國的人口城鎮(zhèn)化進程，既需要政府動用財政資源為進城務工農(nóng)民提供住房保障、社會保障和基本醫(yī)療保障，又需要政府拆除阻礙農(nóng)民進城落戶的制度藩籬，深化包括土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度在內(nèi)的各項改革，為加快城鎮(zhèn)化進程提供必要的制度和體制保障，促進人口在空間的合理分布。
京津冀人口已超過區(qū)域承載能力
《21世紀》：更具體的來看，環(huán)渤海地區(qū)尤其是京津冀城市群地區(qū)未來的人口發(fā)展趨勢您怎么看？因為，在我們的采訪過程中發(fā)現(xiàn)，有些新區(qū)的發(fā)展，已經(jīng)開始面臨人口集聚不足的問題，而有些地區(qū)則開始控制人口進入的階段。
張耀軍：我們曾對我國沿海三大優(yōu)先開發(fā)區(qū)(長三角、珠三角、環(huán)渤海)的人口情況做過相應的統(tǒng)計和分析，以2000年為例，三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)總人口為291667914人，其中長三角地區(qū)總人口84576283人，珠三角地區(qū)總人口42879099人，環(huán)渤海地區(qū)總人口164212532人。三大優(yōu)化開發(fā)區(qū)中，以珠江三角洲人口密度最高，長江三角洲其次，環(huán)渤海地區(qū)最低。具體來說，環(huán)渤海地區(qū)的少數(shù)中心城市人口密度超過1000人/平方公里，不到一半?yún)^(qū)域的人口密度在501~1000人/平方公里，超過半數(shù)區(qū)域的人口密度在201-500人/平方公里之內(nèi)。所以，珠三角地區(qū)人口密度已接近飽和，已經(jīng)無法再吸納更多的人口，長三角地區(qū)還可以吸納少量人口，環(huán)渤海地區(qū)還有較大的吸納人口的潛力。
就京津冀地區(qū)而言，長期以來，京津冀地區(qū)人口規(guī)模持續(xù)增長。尤其是新世紀以來，由于其經(jīng)濟的快速發(fā)展引起了人口的快速增長，2010年區(qū)域總人口超過1億達到1.04億。結合京津冀人口規(guī)模變動歷程和全國城鎮(zhèn)化背景，預測結果表明，未來京津冀地區(qū)人口規(guī)模將大規(guī)模上升。預計到2015年，京津冀地區(qū)總人口將達到1.12億人，比2010年增長800多萬人，增長率為7.83%。到2020年，將達到1.2億人口，比2010年增長1500多萬人，增長率為14.82%。京津冀地區(qū)人口增長主要原因是天津、北京地區(qū)遷入人口規(guī)模的增加。
當然，人口因素是區(qū)域發(fā)展的“雙刃劍”。適度的人口規(guī)模可以促進區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會和諧，而人口規(guī)模過大或過小都不利于區(qū)域協(xié)調(diào)健康發(fā)展。作為國家首都所在地和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的第三引擎，京津冀地區(qū)在國家層面上是政治中心和北方的經(jīng)濟中心，在國際層面上輻射東北亞，連接歐亞大陸橋。尤其隨著北京世界城市的建設，其在世界舞臺上的角色更加突出。京津冀地區(qū)要真正發(fā)揮這些功能，且保持本區(qū)域的健康發(fā)展，一個重要的前提是人口規(guī)模要與區(qū)域承載能力相適應。
按照我們的測算，目前的京津冀人口規(guī)模已經(jīng)超過了區(qū)域的承載能力，所以交通擁堵、用水緊張、教育醫(yī)療資源告急、環(huán)境污染嚴重等現(xiàn)象已經(jīng)凸顯。
為此，需要采取有效措施，緩解人口壓力，為京津冀區(qū)域健康發(fā)展助力。
《21世紀》：您的這個判斷可能會引發(fā)爭議，因為盡管北京的人口規(guī)模在北京市方面看來已經(jīng)太多，但在一些經(jīng)濟學者看來，北京包括人口在內(nèi)的集聚資源集聚程度還沒有達到最佳的規(guī)模效應階段，而以天津濱海新區(qū)為代表的京津冀地區(qū)更是需要人口的集聚。
張耀軍：當然，也許不同人對一個地區(qū)的人口承載能力和集聚水平有不同看法和測算。但基于我們的研究，認為當下該地區(qū)就應該走區(qū)域內(nèi)自我消化的勞動力遷移與流動道路。
其中包括：提高勞動力者素質(zhì)，從內(nèi)部培養(yǎng)現(xiàn)代新型的產(chǎn)業(yè)工人。充分利用北京和天津的優(yōu)質(zhì)教育資源，提高區(qū)域內(nèi)農(nóng)民工培訓效率，大幅度提高農(nóng)民工的整體素質(zhì)，增強他們在京津冀區(qū)域內(nèi)勞動力市場的競爭力；消除制度障礙，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)勞動力市場一體化。加快戶籍制度改革和用工制度改革，消除限制人口流動的各種制度性障礙，促進勞動力要素在區(qū)域內(nèi)最大限度地自由流動；建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的勞動技能認證制度，改善勞動力就業(yè)的信息服務。京津冀要實現(xiàn)一體化，促進區(qū)域內(nèi)勞動力的流動與平衡，必有在制度的建立和實施作保證，如區(qū)域內(nèi)可以互認崗位培訓證書，互相提供及時、準確的就業(yè)崗位信息等。
此外，促進社會融合，讓更多的農(nóng)村人口在區(qū)域內(nèi)穩(wěn)定下來。京津冀地區(qū)一旦促進農(nóng)民工融入后，盡管仍然有人口的流入與流出的動態(tài)過程，但將是一個動態(tài)均衡的過程，人口規(guī)模將會保持穩(wěn)定，這不僅有利于城市有管理，而且有利于人口與資源環(huán)境經(jīng)濟社會的和諧。
而且，就像我們開始講到的，就京津冀地區(qū)而言，構建合理的城鎮(zhèn)體系，促進城市間有機聯(lián)動，也非常重要。合理的城鎮(zhèn)體系，不僅利于整個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且利于人口的合理分布。合理的人口分布將利于區(qū)域承載能力的提高。對于京津冀地區(qū)來講，需要形成以北京和天津區(qū)域的一級核心城市圈，以唐山、石家莊和邯鄲為核心的二級核心城市圈，衡水、滄州、張家口等城市為核心的三級核心城市圈。
總之，京津冀地區(qū)應根據(jù)資源環(huán)境稟賦和條件，經(jīng)濟社會發(fā)展水平所提供的人口承載力，引導分布相適應的人口規(guī)模，使不同區(qū)域的人口承載力與人口規(guī)模相一致，促進整個區(qū)域承載力得到最好的發(fā)揮，提升區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。
