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2025年03月14日
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中國城鎮(zhèn)化邁向一個充滿市場想象的時代。
民間對于城鎮(zhèn)化的夢想，正在演化成各種不同的圖景。醴陵均楚鎮(zhèn)，七個農(nóng)民造城試驗，有種自發(fā)的生機勃勃;大漢模式，利用社會資金，探索了欠發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化樣本;偉大模式，在田園里造城市，一種新的城鎮(zhèn)化范式。
三個城鎮(zhèn)，三個藍圖。政府該在這些藍圖中扮演什么樣的角色?該如何對民間造城進行引導?又該如何規(guī)范它的無序?民間造城試驗，正在踐行這些問題的答案。
答案至少有一個方向：政府與市場，是這樣的一對舞伴，永遠在尋找最優(yōu)的平衡度。
本報記者朱遠祥婁底、株洲報道
均楚模式：七個農(nóng)民的“造城”試驗
城鎮(zhèn)化早已顯現(xiàn)出它的市場焦灼。
13年前，醴陵市均楚鎮(zhèn)周坊村人何立軍和另外6位農(nóng)民籌資200萬，建成一座集農(nóng)貿(mào)、商業(yè)和居住于一體的城鎮(zhèn)小區(qū)，讓200多戶山區(qū)村民過上城鎮(zhèn)居民生活。今年50歲的何立軍提起此事仍然十分得意。
“當時政府很支持，但主要是我們自己來運作?！焙瘟④娬f，2000年的時候，鎮(zhèn)里的集市還是馬路市場，平常做些小生意的他找到鎮(zhèn)領導，提出集資建農(nóng)貿(mào)市場。受資金之困的鎮(zhèn)領導與其一拍即合，同意出面征地。
隨后，何立軍四處找人“合伙”，但大部分人對他的設想嗤之以鼻。何立軍好不容易說服了6位村民，每人出資30萬元?！按蟛糠侄际窍蛴H戚朋友借，后來向信用社也貸了些款。”何立軍介紹。
200余萬元的資金籌集后，何立軍等7位村民在均楚鎮(zhèn)政府的支持下，對一片5萬多平方米的山地實行三通一平。修通公路后，建起了400多個攤位的農(nóng)貿(mào)市場。市場周邊的店面用地，則分別有償轉讓給200余戶村民建房，一樓建成店面，二樓居住。到2005年，這里已形成初具規(guī)模的城鎮(zhèn)化小區(qū)。“我們還掉貸款和利息，只賺了一點點，但也算做了點公益事業(yè)吧?！焙瘟④娦Φ馈?/p>
何立軍等人的“造城”嘗試，讓200多戶來自軍山、潘家等偏遠村莊的村民住進城鎮(zhèn)，告別了傳統(tǒng)式農(nóng)民生活。43歲的樂永康從殷家村搬到集市后，從事木材加工，還買臺榨油機加工菜籽油，日子過得挺紅火。去年他買了臺7萬多元的小車，成為有車一族。
這種農(nóng)民自發(fā)的造城試驗，雖被專家稱為“均楚模式”，實質上來源于當?shù)卮迕窀淖兩娆F(xiàn)狀的樸素追求，以一種“野蠻生長”的活力，提供了成功的城鎮(zhèn)市場化樣本。
而對于郴州汝城縣永豐鄉(xiāng)的何水養(yǎng)來說，2002年城鎮(zhèn)化之后的生活，則讓他有些迷茫。
鋸竹、劈篾、織籮，57歲的何水養(yǎng)在家門口熟練地操作。每逢趕墟的時候，他便在門口叫賣做工精致的竹籮。
與何水養(yǎng)一樣擅長織篾的，還有組上的17戶村民，大伙住在汝城縣永豐鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場一排整齊的兩層房屋。11年前，他們還是橫坪山村蘆花山組的村民，祖輩生活于偏僻高山，沒有公路、自來水，也沒有電，全組70多口人只有2.44畝稻田。村民靠制作竹器挑到20公里外的集市去賣，以此維持生計。
2002年的村莊搬遷，改變了18戶村民的生存狀態(tài)。永豐鄉(xiāng)政府爭取以工代賑扶貧資金22萬，每戶村民再出資1萬多元，在鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場邊建了18棟聯(lián)排房屋，讓村民搖身成為小鎮(zhèn)居民。之后形成初具規(guī)模的作坊式竹器加工，使這個小城鎮(zhèn)農(nóng)貿(mào)市場遠近聞名。
那一次由政府主導的18戶村民搬遷，成為汝城這個國家級貧困縣當年小城鎮(zhèn)建設的典范。
今年端午節(jié)是汝城縣永豐鄉(xiāng)趕墟的日子，成為專業(yè)織篾戶的何水養(yǎng)沒有賣出一擔籮。他和其他17戶居民一樣，11年前從山區(qū)遷至農(nóng)貿(mào)市場時曾為“過上城鎮(zhèn)生活”而興奮，現(xiàn)在卻得為如何增收發(fā)愁。這些年竹籮市場不景氣，已有13戶選擇外出務工謀生，卻因缺少專業(yè)技能工資低微。
“這十多年來，我們這18戶，沒有一戶加層建房的?！睆纳絽^(qū)村民變成城鎮(zhèn)居民的何水養(yǎng)，至今仍住在每層不足40平方米的兩層樓房里。
兩座城，兩種命運。城鎮(zhèn)進化無固定軌跡，但如何實現(xiàn)政府與市場協(xié)同作戰(zhàn)，及時讓位補位，值得決策者深入思考。
偉大模式：城鎮(zhèn)化的民間智慧
政府的城鎮(zhèn)化路徑已基本明晰。而關于城鎮(zhèn)化的構想不僅僅出現(xiàn)在政府的規(guī)劃簿上，也出現(xiàn)在民間的智慧里。
株洲偉大集團董事長鄧天驥將城鎮(zhèn)化夢想放在了“鄉(xiāng)村”。
把6平方公里的鄉(xiāng)村建成一座城市公園，讓村民“不離土不離鄉(xiāng)”地享受城里人的生活，同時讓成功的城里人重返自然過上田園新生活——這是鄧天驥的夢想，也是被稱為“偉大模式”的株洲縣“惠天然·城市公園”項目正在踐行的城鄉(xiāng)一體化路徑。
鄧天驥被員工們稱為“追夢的人”?！拔夷呐轮话堰@個項目做完，也是對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了一種嘗試。”鄧天驥表示。
土地是農(nóng)民的命根子。一開始，當?shù)卮迕駥椖块_發(fā)普遍持觀望甚至是敵視心態(tài)，項目遭到了95%的村民的抵制。
“淥口鎮(zhèn)城區(qū)是3平方公里，我們城市公園項目是6平方公里，要改造一塊這么大面積的鄉(xiāng)村，無異于‘造城’?！眰ゴ蠹瘓F副總經(jīng)理、“惠天然·城市公園”項目負責人吳文覺說。
吳文覺向記者闡述了偉大模式所追求的目標：
一個是讓農(nóng)民就地變?yōu)槌抢锶恕Ｔ诒ＷC當?shù)卮迕瘛安浑x土不離鄉(xiāng)”的前提下，通過征地補償、土地流轉、集中安置和就業(yè)轉型，讓農(nóng)民變成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)工人，過上“和城里人一樣的生活”，享受城市標準的公共配套服務。
另一個是讓城里人過上“田園新生活”。高端住宅、高爾夫球場、五星級酒店、江濱游樂園、觀光生態(tài)農(nóng)莊……吳文覺相信，現(xiàn)代氣息與田園風光融為一體的“新生活”，能吸引眾多成功的城里人前來居住消費。偉大模式在實現(xiàn)“鄉(xiāng)村變城鎮(zhèn)”的路徑中，市場化運作的商業(yè)開發(fā)被視為“發(fā)展引擎”。高檔商住樓、高爾夫球場與觀光生態(tài)農(nóng)莊融為一體，構成偉大模式創(chuàng)始人鄧天驥所追求的“田園國際新生活”。
隨著2.5公里主干道的完工，隨著一棟棟安置房的建成，隨著流轉300畝土地的生態(tài)農(nóng)莊實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，2700多名村民開始對偉大模式刮目相看?！耙郧笆?5%的村民抵制，現(xiàn)在是95%以上的村民接受和支持?！眳俏挠X說。
“幾年下來，才是個初坯子?！辈稍L中，吳文覺對開發(fā)進程并不滿意。董事長鄧天驥則坦承，項目開發(fā)前期“非常痛苦”。
隨著大量基礎設施建設和一期工程的完成，鄧天驥對項目前景充滿信心。同時越來越多人相信，鄧天驥“田園新生活”的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，是破解我國城鄉(xiāng)二元發(fā)展困局的一次大膽嘗試。
整個項目的完成，大概還需要10年。成敗與否，最終還將由市場檢驗。但是來自民間的智慧，豐富了城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗。
大漢模式：政府的收放有度
有時候，城鎮(zhèn)化是一場魔術表演。而政府則是魔術師。政府該用什么樣的“魔法”，才能避免繁華落盡，只留下一堆冷卻的煙蒂?
“魔法”收放之間，是政府行使職能的邊界。對此，大漢集團董事長傅勝龍頗有感觸。他的“造城”運動，2012年8月，被寫進《湖南省推進新型城鎮(zhèn)化實施綱要(2012-2020年)》，以政府的視角肯定了“大漢模式”。
而大漢模式的成功，也在于政府的收放有度。
2000年，一家民營企業(yè)的介入讓婁底雙峰的城鎮(zhèn)化有了不同的姿態(tài)。發(fā)軔于雙峰的“大漢模式”，創(chuàng)造了利用社會資本來推進城鎮(zhèn)化的模式。
當年，雙峰城區(qū)3萬人，面積不到5平方公里，只有一條沿320國道而建的街道，對于擁有90萬人口的大縣來說，雙峰城鎮(zhèn)化相當滯后。
2000年8月，大漢集團與雙峰縣政府簽訂全面建設新城的協(xié)議。傅勝龍帶資3000萬承建320國道繞城工程，建成6.7公里的和森大道。同時，在大道兩邊，大漢集團以當時市場價每畝10萬元，拿下還是一片荒蕪的380多畝地。之后數(shù)年，“造城”計劃啟動，占地115畝的雙峰建材市場以及一棟又一棟住宅樓盤相繼問世，一座約3萬人口的新城區(qū)在雙峰建成。
修路、建市場、建住宅小區(qū)，是大漢“造城”的三部曲。雙峰之后，大漢的嘗試一發(fā)不可收拾。溆浦、永順、邵東、桃江、寧遠、宜章……目前，大漢集團已在省內(nèi)的31個縣(市、區(qū))實施“造城”工程。傅勝龍帶著他的大漢團隊推進“百城戰(zhàn)略”——20年內(nèi)在100個城鎮(zhèn)實踐“大漢模式”，“讓一億人口的生活質量得到改善”。
對此，雙峰老百姓有最直接的感受。車來人往的和森大道邊，雙峰建材大市場店面林立。賀家良，一家地板專賣店的經(jīng)營者，每天忙得不亦樂乎。2004年，她從松坪村來到縣城，十年間買車買房，成為名副其實的城里人。
賀家良做生意的建材市場，是雙峰縣新城區(qū)的一部分，大漢模式的起點。
“在當時縣政府缺少城鎮(zhèn)化建設資金的情況下，大漢集團開創(chuàng)了雙峰專業(yè)市場的先河，也開啟了我縣真正意義上的房地產(chǎn)市場?！彪p峰縣委常委、副縣長龍燕青說。
傅勝龍常常向人推介他的“縣城瑰寶論”。他認為，“請農(nóng)民進城一個重要的措施，就是在百萬人口的縣市建立起20萬人以上的縣城”。
在《湖南省推進新型城鎮(zhèn)化實施綱要(2012-2020年)》中也明確肯定了這種市場化的導向，“支持企業(yè)投資縣城和小城鎮(zhèn)的集中連片綜合開發(fā)，推廣‘大漢模式’，變‘建房’為‘造城’。”
湖南省委黨校教授肖萬春認為，大漢模式最大的貢獻，就是創(chuàng)新了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資機制，“探索出了欠發(fā)達地區(qū)縣城城鎮(zhèn)基礎設施建設市場化的有效途徑”。
大漢模式，完全以企業(yè)為主體、以市場為主導，進行開發(fā)經(jīng)營。這規(guī)定了政府職能的邊界，不能直接參與城鎮(zhèn)化的開發(fā)經(jīng)營。在這個邊界內(nèi)，政府也在履行自己的職能。
2002年，大漢集團進軍雙峰的第三年，項目開發(fā)和經(jīng)營遭遇“冷流”。當時，縣供銷部門改制，大量的商業(yè)店面對外處置，這給正在銷售建材市場門面的大漢集團帶來沖擊。
“半年沒有開張，沒有銷售?！贝鬂h集團雙峰巨龍公司管理部部長胡永紅向記者回憶，大漢在雙峰的開發(fā)項目當年完全陷入困局，許多人打起了退堂鼓，“領導層都在討論，我們是該勇敢地留下來，還是靜靜地離開?”
在最困難的時候，雙峰縣委縣政府伸出了援手，積極為大漢的城建項目提供幫助。縣煙草公司投入960萬元購買了規(guī)劃區(qū)40多畝地，解決了雙峰開發(fā)項目的資金困難。之后，大漢集團在雙峰的一系列房地產(chǎn)項目順利開工，“造城”工程取得突破性進展。
對于追趕型現(xiàn)代化的國家，中國的城鎮(zhèn)化處于一種被壓縮的緊張之中。在這種城鎮(zhèn)化中，政府常扮演不該有的角色。而民間的探索，正是對城鎮(zhèn)化焦慮的自我修正。
這是更具市場理性的城鎮(zhèn)化。
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政府職能的邊界在哪里?
官員們有著不同的理解。雙峰縣委常委、副縣長龍燕青認為，政府必須在城鎮(zhèn)化進程中“有所作為”，否則，容易導致規(guī)劃和建設陷入無序。
醴陵市均楚鎮(zhèn)現(xiàn)任鎮(zhèn)長蘇繼峰則坦言，必須由政府來主導新型城鎮(zhèn)化，“開發(fā)商賣了房子賺了錢就走人，留下一攤子問題還不是靠政府解決?”蘇繼峰認為，應該由政府來融資和建設，并進行市場化經(jīng)營，不過他又擔心：“政府領導要是不懂市場經(jīng)濟，或者拍腦袋決策，那就麻煩了?！?/p>
作為偉大模式“城市公園”項目協(xié)調(diào)指揮部的指揮長，株洲縣人大常委會主任羅禧瑰認為，城鎮(zhèn)化一定要遵循市場規(guī)律，尊重群眾意愿，“政府絕不能搞一廂情愿?！钡瑫r指出，“中國的城鎮(zhèn)化不能亂”，要做到規(guī)劃有序和因地制宜。
