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2025年03月13日
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《全國促進城鎮化健康發展規劃（ 2011~2020年）綱要》由國家發改委牽頭，預計今年上半年將要出臺，《規劃》可能涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設。規劃出臺前，開發商（包括央企）加緊搶地，農村加速土地流轉嘗試，希望提前形成既成事實，分享政策紅利。新型城鎮化如何避免成為新一輪圈地運動？《中國企業報》記者為此采訪了北京科技大學經濟管理學院教授趙曉。
關鍵是要打破“土地財政”
《中國企業報》：《全國促進城鎮化健康發展規劃（ 2011~2020年）綱要》由國家發改委牽頭，預計今年上半年將要出臺，您認為這個方案的出臺對現有土地市場格局會造成哪些影響？
趙曉：要落實新型城鎮化的“新”，關鍵是要打破“土地財政”。目前中國財政體制的最大問題就是地方財政過重依賴于非稅收入，特別是賣地收入是一個大頭，賣地收入加上隨后房地產開發的稅收收入幾乎要占到很多地方財政的半壁江山，甚至更多。
理論上講，政府的目標是社會福利最大化，并不是財政收入最大化，也就是“慈悲為懷，以天下為己任”。 但是在目前體制下，這一點很難做到，實際中政府的目標往往會演化為當政官員的政績最大化，為實現政績最大化就需要財政收入最大化。
能不能突破“土地財政”的怪圈，就要看我們有沒有這個決心，有沒有這個毅力，這也是新一屆領導在經濟上的第一個大挑戰。
要走出這個怪圈，必須從兩個方面尋求突破：一是要推進財稅體制改革，尤其要實行預算民主，給地方政府預算施加有效外部硬約束；二是要構建完備的地方稅收體系。
對于這一點，我個人認為，我們還沒有做好相應的準備，短期內這兩個突破都很難。也就是說，未來的新型城鎮化恐怕還會落入“房地產化”，還是舊模式的城鎮化。近期，很多大開發商瘋狂拿地造成“地王”頻現，就是舊模式的持續。
但是，新型城市化的核心是要讓進城人員“生活”在城市里，而不是只“務工”在城市里。土地的成本、城市化的成本要適當降下來，這樣農民工和其他外來人口才可能安居樂業。否則，舊模式城鎮化的持續可能會削弱未來房地產市場的有效需求，指望以新型城鎮化拉動內需的良好愿望也可能因此落空。
《中國企業報》：城鎮化浪潮下，不少地方掀起新一輪征地運動，近期央企再掀搶地潮。城鎮化如何避免淪為新一輪圈地運動？
趙曉：新型城鎮化從提出到現在也就半年的時間，要在半年內馬上轉變城鎮化推進的模式，估計不太現實。我個人認為，在短期內，城鎮化還難以避免圈地運動的嫌疑。
要避免地方政府圈地的沖動，必須要有兩個外部約束：
一個是推進財稅體制改革。2002年全國公共財政收入是1.89萬億元，2012年是11.72萬億元，2012年是十年前的6.2倍，這還不包括增長幅度更大的土地出讓金等政府基金性收入。2002年政府喊錢不夠用，2012年支出增長5倍多后，錢還是不夠用。主要原因除了民生性支出大幅增長外，財政支出中經濟性支出的無限膨脹是其背后的更重要原因。而經濟性支出的不斷增加，就逼迫政府到處伸手，圈地自然是“簡單易行、見效快”的增加財政收入的好辦法。所以，要避免圈地運動持續，首先就要約束政府的財政開支，經濟性財政支出“應該不應該”、“效果好不好”，都應該受到監督，細化、透明、可監督的財政預算和支出體制改革是第一步。2013年開始的基于建設“有限政府、有效政府”原則的政府機構和職能改革，為約束政府這只“看得見的手”開了一個好頭。
另一個約束就是要尊重城市居民和農民的土地產權，不能大筆一揮就開始圈地。要在農村土地確權賦能的基礎上，讓農民也參與到土地征收的談判和博弈中。提高土地補償標準、尊重農民意愿應該是不能突破的底線。
新型城鎮化偏向于經濟領域
《中國企業報》：就中國目前經濟和社會發展面臨的困境看，選擇“新型城鎮化”作為突破口有什么優勢？
趙曉：首先，新型城鎮化偏向于經濟領域。無論是習近平總書記的南巡，還是李克強副總理強調的“改革紅利說”，都向國人傳達了一個明確的信號——經濟領域的改革仍將是今后改革的突破口。改革“先經濟后政治”，新型城鎮化恰好契合中國一直以來的漸進式改革思路。
其次，在當前環境下推進新型城鎮化改革，阻力會相對較小。改革在近些年效果不明顯的一個重要原因，就是在過往三十多年的改革中形成了一些既得利益群體，這些既得利益群體原本是改革者，但是在獲得了既得利益后傾向于將目前的某些有利于自己的過渡性體制固化，不愿繼續改革，從而轉換成了改革的阻力。新型城鎮化畢竟還是城鎮化，操作得當的話，不管是地方政府，還是農民，或者是開發商，各相關利益方都有積極性。
再次，新型城鎮化改革潛力巨大。目前我國城鎮化率為51%，若按戶籍人口計算僅為35%左右，遠落后于其他相同發展階段的國家，與70%的世界穩定城鎮化水平相比更是差距明顯。但差距也是潛力，依照世界發達國家的發展經驗，城鎮化高于30%之后便進入加速階段，我國現在剛好處在這個階段。據相關研究預測，未來20年，我國城鎮化率每年將提高一個百分點，按此計算，到2025年，我國城鎮化將達到65%左右。再加上以前“漂”在城市中的2億左右的非城市戶籍居民，未來10年中國有約4億農村居民需要市民化。如果每個市民的市民化轉換成本平均以10萬元計，那就至少需要40萬億，這差不多接近于我國去年的GDP。可以肯定的是，這將對我國經濟增長產生極其深遠的影響。
最后，新型城鎮化改革能快速帶來經濟增長。一方面，城鎮化是最大的內需載體。數據顯示，一個市民的消費水平大約是一個農民的三倍，這意味著全國城鎮化比例每提高1%，全國消費品的銷售總額就會增加1.4%。再量化一下，以2009年城鎮居民平均消費16857元(相對農村居民高出11232元)計算，城鎮人口增加1%，即增加1340萬人，則每年可凈增加消費額1505.8億元。這無疑有利于改善我國“輕消費，重投資”的經濟結構失衡格局。另一方面，新型城鎮化還是拉動投資的持久動力。城鎮化在刺激內需的同時，隨著人口的流入，接收方也需要對供電、供水、交通等基礎設施領域的投資，同時充實教育、醫療、文衛等公共服務，這對經濟增長的作用同樣不可小覷。
追求有“質量”的城鎮化
《中國企業報》：您認為新型城鎮化需要注意的問題有哪些？
趙曉：概括起來，新型城鎮化的“新”，就是要追求有“質量”的城鎮化，具體來說主要體現在三個方面：一是城鎮化不再是土地的城鎮化，還包括農民的市民化；二是城鎮化不能再一味“攤大餅”，而是還要土地“集約化”；三是城鎮化不再是農民土地“被城鎮化”，而是要讓農民也分享到城鎮化的“紅利”。
《中國企業報》：您認為未來的城鎮化建設該如何展開呢？
趙曉：可以預見的是，未來“新型城鎮化”建設可能的改革措施會圍繞以下四個方面展開：第一，改革農村土地制度，提高農村土地征地補償標準就是個明確無誤的信號。近日，提高農村土地征地補償標準已提上議程，但是農村土地制度改革肯定不會止步于此，農村土地股份制改革、農村集體土地物權流轉、土地市場的交易主體改革，甚至土地“農轉非”的市場化過渡，都是值得期待的。
第二，改革城鄉二元戶籍制度，開放異地中考和高考將是首選。在保持小城鎮和縣級市對農民入戶敞開的同時，戶籍制度改革還將逐步向大中城市推進，因為不改變戶籍與城市公共福利掛鉤的現狀，農民市民化就無從談起，隨父母去大城市的孩子們的中考、高考煩惱就難以消除。當然，想一步到位的戶籍放開是不太可能的，必須得有個過程。
第三，推進城鄉公共服務均等化，實現農村社會保障由“量”到“質”的提升，圍繞建立城鄉統一保障制度提升城鄉公共服務水平。在戶籍放開之前，要先盡量剝離附著在戶口上的各種城市福利，如醫療、教育服務等。
第四，配套財稅體制的改革，財政收入要向地方傾斜。這是推進城鄉公共服務均等化和改革戶籍制度的配套措施，再清楚不過，不改革財政分配體制，地方政府就沒有足夠財力和動力為非戶籍人口提供同等的公共福利。
過去30多年，中國之所以能從貧窮落后的不發達國家一躍成為世界第二大經濟體，靠的就是改革開放。那么，在下一個10年或者更長的時間內，以新型城鎮化為突破口的改革再出發，必將會引領中國社會登上新的臺階。正如諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨所說的那樣，城鎮化將會使中國成為世界的真正領袖。
《中國企業報》：在目前土地亂象狀態下，城鎮化規劃獲批后，土地紅利如何健康釋放？
趙曉：首先，我們要明確過去的三十年，土地紅利對我國經濟增長的貢獻。從增長動力來源看，改革開放30多年來我們取得的巨大經濟成就主要歸功于三方面因素：一是制度紅利，對外開放和解除經濟管制等制度大變革帶來了資源重組和優化配置，包括土地、資金、勞動力、自然資源等生產要素由低效率的部門轉移到高效率的部門。二是全球化紅利，中國主動融入經濟全球化所帶來的出口拉動，以及基于出口需求基礎上的資本形成；三是工業化推動下的城市化紅利，特別是近十年來，城市化進城加快，房地產經濟貢獻巨大。
但是，2008年后以上三方面的紅利逐漸弱化，以往依靠投資和生產要素低成本（包括土地）的增長模式就不可持續了。在此背景下，我們才提出經濟轉型和產業升級，經濟增長的方向也由外需倒逼轉向為內需。正是基于此，我們提出了新型城鎮化，寄希望由此提振內需。我預計，這次城鎮化健康發展規劃綱要應該會包含三方面的主要內容：一個是都市群的建設規劃；二是關于“人”城鎮化；三是土地的利用效率問題。
這個規劃的作用有兩個。第一，拉動投資，以投資促進未來十年中國經濟的持續增長，這沿用了中國一貫的經濟發展思路。1999年提出西部大開發，總投資3.6萬億；2001年提出振興東北老工業基地，投資2萬億；2003年提出中不崛起戰略，又投資2萬多億；2005年提出新農村建設，投資5萬多億；2008年地震災后重建2萬多億；2009年經濟刺激計劃投資4萬億。現在干點啥？那就是新型城鎮化，估計未來十年可能投資40萬億。第二，就是想依靠新型城鎮化提高城鎮化的質量，以拉動“人”的城鎮化基礎上的內需。第一個目標是短期目標，而第二個目標是長期目標。如果這兩個目標都能順利實現，則可謂是一箭雙雕，既保證了中國經濟的軟著陸，也完成了中國經濟的轉型。
當然，如果如你所說，土地亂象依舊，則第二個目標肯定無法實現，土地紅利就依舊是房地產紅利，就還是老模式的土地紅利。這可能會帶來兩個嚴重后果：一是中國經濟增長仍擺脫不了投資依賴，經濟失衡加劇，政府債務風險和金融系統性風險會加大；二是社會收入差距得不到改善，社會穩定性受到威脅。
