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人民銀行有關(guān)負責(zé)人就《支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》答記者問
2013年6月7日，人民銀行發(fā)布《支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》（以下簡稱《辦法》）。人民銀行有關(guān)負責(zé)人就《辦法》回答了記者提問。
一、問：《辦法》出臺的背景和意義是什么？
近年來，隨著技術(shù)和服務(wù)創(chuàng)新，非金融機構(gòu)支付業(yè)務(wù)蓬勃發(fā)展，日漸成為支付服務(wù)市場的重要組成部分。大部分非金融機構(gòu)通過為客戶開立支付賬戶、吸收客戶備付金的方式開展支付業(yè)務(wù)，相關(guān)客戶備付金的安全與支付體系安全以及金融穩(wěn)定密切相關(guān)。為此，人民銀行于2010年6月發(fā)布《非金融機構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令[2010]第2號發(fā)布，以下簡稱《管理辦法》），從業(yè)務(wù)準入、客戶備付金安全、業(yè)務(wù)規(guī)范角度建立了對非金融機構(gòu)支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理機制，防范支付風(fēng)險，保障消費者合法權(quán)益。
截至目前，人民銀行已依法許可223家支付機構(gòu)，其中90%以上涉及客戶備付金問題，一旦這些資金被挪用、占用，將影響廣大客戶切身利益。
隨著《管理辦法》的實施及人民銀行監(jiān)管工作的推進，支付機構(gòu)日益重視并加強客戶備付金管理。但是，《管理辦法》重點在于建立統(tǒng)一的非金融機構(gòu)支付業(yè)務(wù)市場準入機制，在資金管理方面主要強調(diào)了客戶備付金的權(quán)屬關(guān)系、存管方式、客戶備付金與實繳貨幣資本的比例等原則性要求，在指導(dǎo)支付機構(gòu)進行資金管理的細化要求方面仍需完善。支付機構(gòu)在實際運營中仍存在客戶備付金與自有資金不分、銀行賬戶數(shù)量多且過于分散、資金存放形式多樣、資金賬戶的關(guān)聯(lián)關(guān)系復(fù)雜且透明度低等問題。
因此，亟待盡快制定并出臺《辦法》，明確和細化人民銀行關(guān)于客戶備付金的監(jiān)管要求，強化支付機構(gòu)的資金安全保護意識和責(zé)任，以及備付金銀行的監(jiān)督責(zé)任，切實維護客戶合法權(quán)益。
二、問：請介紹一下《辦法》的主要內(nèi)容和起草原則。
答：《辦法》共五章四十四條，包括總則、備付金銀行賬戶管理、客戶備付金的使用與劃轉(zhuǎn)、監(jiān)督管理、附則。
《辦法》制定時堅持三個主要原則：一是以保護客戶合法權(quán)益為根本，從嚴管理客戶備付金的存放和使用，確保客戶資金安全。二是適度把握制度的原則性和靈活性，科學(xué)平衡監(jiān)管成效與支付服務(wù)效率，既尊重客觀實際又避免片面遷就現(xiàn)狀，在維護備付金安全這一基本監(jiān)管目標的同時靈活強化各項規(guī)定的可操作性和易實施性。三是統(tǒng)籌兼顧，合理設(shè)置激勵與約束機制，平衡備付金存管銀行、合作銀行以及支付機構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利。
根據(jù)以上原則，《辦法》從客戶備付金的范圍和性質(zhì)界定、備付金銀行和賬戶體系設(shè)計、支付機構(gòu)和商業(yè)銀行備付金業(yè)務(wù)的規(guī)范合作與管理方面出發(fā)，明確了備付金銀行分類和賬戶分層管理、資金封閉運行和使用、備付金信息核對校驗、重要監(jiān)管指標動態(tài)調(diào)整以及人民銀行、自律組織和商業(yè)銀行共同監(jiān)督等系列監(jiān)管措施，全面規(guī)范了客戶備付金的存放、歸集、使用、劃轉(zhuǎn)等存管活動。
三、問：如何界定客戶備付金的范圍和性質(zhì)？
答：合理界定客戶備付金的內(nèi)涵和外延是制定《辦法》的前提和基礎(chǔ)。《辦法》參考國際經(jīng)驗，綜合考慮國內(nèi)支付業(yè)務(wù)涉及客戶備付金的各種情形，從備付金產(chǎn)生和存放兩個角度，明確支付機構(gòu)為辦理客戶委托的支付業(yè)務(wù)而實際收到的預(yù)收代付貨幣資金屬于客戶備付金。其中，重點強調(diào)了“預(yù)收待付”和“實際收到”的資金屬于備付金，不屬于“預(yù)收待付”以及雖屬于“預(yù)收待付”但未實際收到的資金（即在途資金）不屬于客戶備付金。
同時，《辦法》在《管理辦法》的基礎(chǔ)上進一步強調(diào)客戶備付金的應(yīng)用范圍，規(guī)定“客戶備付金只能用于客戶委托的支付業(yè)務(wù)和本辦法規(guī)定的情形”，且“任何單位和個人不得擅自挪用、占用、借用客戶備付金，不得擅自以客戶備付金為他人提供擔(dān)保”。
此外，為進一步明確客戶備付金接收與辦理的業(yè)務(wù)關(guān)系，明晰各方權(quán)利義務(wù)，《辦法》強調(diào)支付機構(gòu)的資金轉(zhuǎn)移中介性質(zhì)，規(guī)定其應(yīng)當在收到客戶備付金或客戶劃轉(zhuǎn)客戶備付金不可撤銷的支付指令后，辦理客戶委托的支付業(yè)務(wù)，不能提前辦理。
四、問：《辦法》對備付金銀行是如何分類管理的?
答：支付機構(gòu)客戶具有量大、分散的特點，其與支付機構(gòu)之間的資金往來涉及不同銀行、不同銀行賬戶之間的跨行資金劃轉(zhuǎn)，支付機構(gòu)主要通過在多個銀行開立賬戶實現(xiàn)。《辦法》適度考慮支付機構(gòu)與多家銀行收付款項的需求，引入備付金合作銀行的概念，規(guī)定備付金存管銀行可為支付機構(gòu)辦理客戶委托的跨行收付業(yè)務(wù)，備付金合作銀行僅為支付機構(gòu)辦理客戶備付金的收取和本行支取業(yè)務(wù)。
同時，加強備付金的集中存放和監(jiān)管，調(diào)動存管銀行的積極性，《辦法》要求支付機構(gòu)每月在存管銀行存放的備付金日終余額合計數(shù)，不得低于上月所有備付金銀行賬戶余額合計數(shù)的50%。對于合作銀行的數(shù)量，則通過風(fēng)險準備金計提機制適當控制。
五、問：《辦法》如何規(guī)范備付金銀行賬戶管理?
《辦法》根據(jù)備付金存管銀行和合作銀行的職能定位，兼顧制度原則性和靈活性，明確了三類備付金專用賬戶：存管賬戶、收付賬戶和匯繳賬戶。各類賬戶功能、數(shù)量、使用條件不同，功能上由強到弱。
存管賬戶由存管銀行開立和管理，功能齊全，具備本行和跨行收付款、調(diào)整備付金賬戶頭寸、結(jié)轉(zhuǎn)手續(xù)費和計提風(fēng)險準備金等功能，支付機構(gòu)在同一個省（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市），只能開立一個備付金存管賬戶。收付賬戶由合作銀行開立和管理，僅具備本行付款功能，支付機構(gòu)在同一備付金合作銀行或其授權(quán)的分支機構(gòu)只能開立一個備付金收付賬戶。匯繳賬戶由存管銀行或合作銀行開立，支持本行收款和原路退回業(yè)務(wù)，資金日終清零，考慮到匯繳賬戶不具備付金出金功能，風(fēng)險較為可控，其數(shù)量由支付機構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)需要、賬戶維護及管理成本等因素，自主確定，并向人民銀行報備。
應(yīng)該說，支付機構(gòu)在實際開展業(yè)務(wù)過程中，根據(jù)自身情況，按照兩類銀行和三類賬戶的存管框架，合理自主選擇開戶銀行、開戶地區(qū)、開戶數(shù)量等，可完全滿足其業(yè)務(wù)發(fā)展需要。
六、問：《辦法》如何加強對客戶備付金使用和劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，以防范客戶備付金挪用等風(fēng)險？
答：客戶備付金管理的主要風(fēng)險在于被挪用、占用、借用可能引發(fā)的損失，《辦法》在嚴格規(guī)范客戶備付金賬戶開立、變更、撤銷以及日常資金收付等行為的同時，為隔離支付機構(gòu)之間可能的風(fēng)險傳遞，明確不同支付機構(gòu)的備付金銀行之間不能辦理客戶備付金的劃轉(zhuǎn)。同時，考慮到備付金賬戶出金行為是防范備付金挪用風(fēng)險的關(guān)鍵，《辦法》從以下方面對備付金賬戶出金行為進行了重點規(guī)定：一是合理控制具備付款功能的備付金賬戶數(shù)量。對具備付款功能的存管賬戶和收付賬戶，嚴格限定數(shù)量；對匯繳賬戶僅允許原路退回，不能開通一般付款功能。二是加強對支付機構(gòu)跨行支取資金和調(diào)整備付金賬戶頭寸的管理，規(guī)定除備付金存管銀行以外的其他銀行不得處理跨行支取業(yè)務(wù)。三是加強手續(xù)費收入結(jié)轉(zhuǎn)等出金業(yè)務(wù)管理，控制出金渠道，明確接收該類業(yè)務(wù)的自有資金賬戶只能開立在存管銀行，并向人民銀行報備。四是加強現(xiàn)金支出管理。強調(diào)支付機構(gòu)現(xiàn)金贖回業(yè)務(wù)必須先通過自有資金賬戶辦理，再將相應(yīng)額度的備付金從備付金存管賬戶劃轉(zhuǎn)至自有資金賬戶。
七、問：《辦法》如何發(fā)揮商業(yè)銀行在客戶備付金存管過程中的監(jiān)督職能？
答：為有效監(jiān)管客戶備付金，《辦法》充分發(fā)揮各方監(jiān)督力量，探索構(gòu)建人民銀行政府監(jiān)管、行業(yè)組織自律管理、商業(yè)銀行外部監(jiān)督、支付機構(gòu)自我管理的多方位監(jiān)管體系。對于商業(yè)銀行的監(jiān)督職能，主要從以下方面予以體現(xiàn)：一是從資產(chǎn)規(guī)模、技術(shù)能力、網(wǎng)點資源、應(yīng)急處理等方面明確商業(yè)銀行成為備付金銀行的條件，確保備付金銀行具備履行監(jiān)督職責(zé)的基本能力。二是強調(diào)支付機構(gòu)與備付金銀行之間的民事責(zé)任，要求雙方通過備付金協(xié)議，約定權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，特別要求約定支付機構(gòu)劃轉(zhuǎn)客戶備付金的支付指令。三是要求支付機構(gòu)在備付金銀行賬戶開立、變更、撤銷時履行向相關(guān)備付金存管銀行法人或授權(quán)分支機構(gòu)的報告義務(wù)。四是考慮到支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)量大，備付金銀行單純依靠手工操作較難確保客戶備付金信息歸集、核對工作的準確性和及時性，規(guī)定備付金銀行應(yīng)建立支付機構(gòu)客戶備付金存管系統(tǒng)。五是要求支付機構(gòu)與備付金銀行建立客戶備付金信息核對機制，備付金銀行應(yīng)當與支付機構(gòu)定期或不定期核對賬務(wù)。
另外，《辦法》發(fā)布后，人民銀行還將制定支付機構(gòu)客戶備付金信息統(tǒng)計監(jiān)測細則并建立相關(guān)系統(tǒng)，進一步強化商業(yè)銀行對客戶備付金存管的監(jiān)督職能。
八、問：《辦法》規(guī)定支付機構(gòu)應(yīng)當按季計提風(fēng)險準備金，并存放在風(fēng)險準備金專用存款賬戶，請介紹一下有關(guān)情況。
答：為進一步加強客戶權(quán)益保障，建立客戶備付金損失賠償和分擔(dān)機制，《辦法》借鑒國內(nèi)外金融行業(yè)管理經(jīng)驗，設(shè)計了從客戶備付金利息收入中動態(tài)計提風(fēng)險準備金的機制，以覆蓋客戶備付金特定損失。同時，考慮我國支付機構(gòu)市場現(xiàn)狀，經(jīng)過慎重論證、評估，確定了10%的基礎(chǔ)計提要求。
考慮到實際業(yè)務(wù)運作中，各支付機構(gòu)的業(yè)務(wù)類型、穩(wěn)健程度、風(fēng)險敞口和合規(guī)情況存在較大差異，靜態(tài)、統(tǒng)一的計提方案不利于正向激勵和逆向調(diào)整，因此，《辦法》建立了差別化的風(fēng)險準備金計算、調(diào)整、繳存和使用方案。目前，人民銀行正在起草有關(guān)支付機構(gòu)風(fēng)險準備金具體計提和使用管理辦法，將盡快發(fā)布。
九、問：客戶備付金在商業(yè)銀行的存放形式有哪些？
答：考慮到支付機構(gòu)預(yù)收的客戶備付金主要用于客戶委托的支付業(yè)務(wù)，《辦法》規(guī)定客戶備付金應(yīng)當主要以活期存款形式存放。同時，適當考慮支付機構(gòu)關(guān)于增加資金收益的訴求，《辦法》允許支付機構(gòu)在充分滿足辦理日常支付業(yè)務(wù)需要的前提下，可以單位定期存款、單位通知存款、協(xié)定存款等方式存放備付金。在定期存款存放期限方面，為調(diào)動合作銀行參與存管業(yè)務(wù)的積極性，并保障支付機構(gòu)辦理支付業(yè)務(wù)的流動性，《辦法》規(guī)定通過備付金收付賬戶轉(zhuǎn)存的單位定期存款的存放期限最長為12個月。
對于流動性充足、風(fēng)險控制能力強、經(jīng)營狀況好的支付機構(gòu)，《辦法》允許其以“人民銀行認可的其他形式”存放備付金。
十、問：《辦法》發(fā)布后，人民銀行將采取哪些措施加強客戶備付金監(jiān)管？
答：一是加強宣傳培訓(xùn)工作，使支付機構(gòu)和商業(yè)銀行正確了解并有效執(zhí)行《辦法》政策要求。二是開展監(jiān)督檢查和整改規(guī)范工作，以查代訓(xùn)、以查促改。三是抓緊制定和發(fā)布支付機構(gòu)風(fēng)險準備金管理、客戶備付金信息統(tǒng)計監(jiān)測和核對校驗制度等相關(guān)操作性文件，細化和強化《辦法》要求。四是建設(shè)以支付機構(gòu)客戶備付金監(jiān)測功能為核心的監(jiān)管系統(tǒng)，健全監(jiān)管措施和手段，提升客戶備付金監(jiān)管的信息化和專業(yè)化水平。
