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2025年03月14日
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一、集體建設(shè)用地隱形入市與國家立法缺位
從20世紀(jì)80年代開始，集體建設(shè)用地隱形市場已經(jīng)客觀存在。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的步伐加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)充分地顯現(xiàn)出來。尤其是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)象在數(shù)量上和規(guī)模上都有不斷擴(kuò)大趨勢。盡管集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐已經(jīng)在展開，但我國現(xiàn)行土地管理制度對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法仍處于空白之中。以公開、規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場體系，有利于提高土地資源配置效率和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展。
隨著2005年10月1日《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》開始施行，其他省份針對本地區(qū)特點(diǎn)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法也紛紛出臺。這些地方法規(guī)的實(shí)踐，對探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序管理，取得了初步的經(jīng)驗(yàn)，也為修訂《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)和建設(shè)用地使用制度改革奠定了政策基礎(chǔ)。但是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍處在地方實(shí)踐階段，要真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場，國家立法的支持是必不可少的環(huán)節(jié)，破除土地制度對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約瓶頸，進(jìn)一步釋放被束縛的生產(chǎn)力，同時維護(hù)社會公平，已經(jīng)成為社會各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。
二、二元分割建設(shè)用地市場引發(fā)的市場失靈問題
由于國家壟斷土地一級市場的供給，集體建設(shè)用地自發(fā)地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象普遍發(fā)生，形成城鄉(xiāng)分割的二元市場結(jié)構(gòu)。但對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并沒有統(tǒng)一、規(guī)范的管理措施與辦法，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直處于自發(fā)和無序狀態(tài)，給社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了很多問題。一些地區(qū)在推行農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)時，流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益，甚至隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，正常的市場秩序受到干擾。建立和實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地使用制度，已經(jīng)成為今后加強(qiáng)建設(shè)用地管理工作的重點(diǎn)，使建設(shè)用地管理工作盡快走上法制化的軌道。由二元建設(shè)用地市場所導(dǎo)致的市場失靈可以表現(xiàn)為以下幾個方面：
(一)國家土地一級市場壟斷
我國土地政策的基本特征是城鄉(xiāng)二元土地所有制以及國家土地一級市場的壟斷，城市和農(nóng)村土地享有不同權(quán)利。農(nóng)村集體建設(shè)用地在被用作城鎮(zhèn)建設(shè)之前，必須先通過強(qiáng)制征收轉(zhuǎn)到政府手里，成為國有建設(shè)用地之后方可合法轉(zhuǎn)讓。
1 買方壟斷的土地一級市場。在土地一級市場上，國家征地行為具有強(qiáng)制性，對集體土地的征收補(bǔ)償機(jī)制是以政府為主導(dǎo)的定價機(jī)制，形成典型的買方壟斷市場。可以說，國家從農(nóng)民集體手中征收土地的價格是由國家決定，與供求無關(guān)，這本身就是一種不公平的表現(xiàn)。另外，國家壟斷的土地一級市場無法實(shí)現(xiàn)價格信號在引導(dǎo)資源配置中的反映功能，造成資源配置扭曲，經(jīng)濟(jì)效率低下，農(nóng)民得不到合理的補(bǔ)償，城鄉(xiāng)差別加劇。
2 買方壟斷造成社會福利凈損失。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，壟斷會導(dǎo)致資源不能實(shí)現(xiàn)有效的配置。國家壟斷土地一級市場也會通過消費(fèi)者剩余與生產(chǎn)者剩余造成社會福利的無謂損失。地方政府競爭機(jī)制導(dǎo)致建設(shè)用地低價甚至零位價，可以看成是壟斷造成的消費(fèi)者剩余，形成土地資源的浪費(fèi)、閑置、低效利用。而對農(nóng)民的不合理補(bǔ)償可以看成是壟斷的生產(chǎn)者剩余，直接損害農(nóng)民的利益，成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。這些社會福利損失都是國家壟斷土地一級市場導(dǎo)致的社會成本。
(二)集體土地所有者缺位導(dǎo)致尋租現(xiàn)象
我國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有。但實(shí)際上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人處于缺位的狀態(tài)，村委會在一定程度上充當(dāng)集體組織“代理人”的角色，這樣造成了村干部掌握了絕大部分的土地處置權(quán)，在參與征地補(bǔ)償談判中掌握了權(quán)力尋租的條件，還有一些村委會更是為其政績工程和自身利益進(jìn)行權(quán)力尋租，官商資本相勾結(jié)等侵犯農(nóng)民利益的情況時有發(fā)生。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，在當(dāng)前查處的基層違紀(jì)違法案件中，村官占據(jù)了案件數(shù)量的70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占農(nóng)村信訪總量的50%以上。而近年來農(nóng)村最突出的腐敗問題幾乎都與集體土地有關(guān)。村官的尋租活動，直接侵害了農(nóng)民的切身利益，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步，成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定因素，無論對維護(hù)社會公平還是提高經(jīng)濟(jì)效率都將造成不利影響。
正是由于對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的制度缺位，才會給某些政府官員的尋租行為留下可乘之機(jī)。可見，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場，完善土地管理制度，推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)向著法制化邁進(jìn)，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
(三)缺乏統(tǒng)一的建設(shè)用地市場導(dǎo)致信息不對稱
由于城鄉(xiāng)土地市場分割，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)始終處于“非正式流轉(zhuǎn)”層面上。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場始終處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)，存在著信息不對稱。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的信息不對稱會影響土地資源的最優(yōu)配置，其主要表現(xiàn)在如下幾個方面：
1 城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場限制了集體土地流轉(zhuǎn)價值。現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地所有權(quán)在權(quán)利主體、客體、設(shè)立方式等方面設(shè)置了很多限制，這些限制使得集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地只能分別在農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩個市場流轉(zhuǎn)。國家在權(quán)利的設(shè)立和流轉(zhuǎn)方面強(qiáng)加給集體建設(shè)用地的各種束縛必然導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)是殘缺的，限制了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價值，使集體建設(shè)用地資源難以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，從而長期處于低效利用狀態(tài)，使廣大農(nóng)民的利益遭受嚴(yán)重?fù)p失。
2 集體建設(shè)用地市場中介服務(wù)體系匱乏。目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格評估機(jī)構(gòu)和體系不完善，集體建設(shè)用地市場咨詢業(yè)務(wù)不成熟，在一定程度上影響了集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。造成買賣雙方信息不對稱，土地供求雙方信息流動受阻，阻礙了集體建設(shè)用地在更大范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這一定程度上也提高了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的交易成本，限制了集體建設(shè)用地的價值。
3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的社會服務(wù)體系不健全。現(xiàn)階段，由于集體土地市場缺乏中央立法的支持，導(dǎo)致相關(guān)的法律法規(guī)缺位，公證、仲裁等中介機(jī)構(gòu)不健全，農(nóng)民集體土地在流轉(zhuǎn)過程中得不到應(yīng)有的法律保護(hù)；信貸、保險等金融服務(wù)體系的支持不足，一些地方的金融機(jī)構(gòu)拒絕為集體建設(shè)用地抵押，大型國有企業(yè)、上市公司、外資企業(yè)也不愿意使用集體建設(shè)用地。這些都成為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不暢的誘因，制約著集體建設(shè)用地價值體現(xiàn)。
由此可見，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場，使集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同價、同權(quán)，不僅要對《土地管理法》進(jìn)行修訂，還要修改金融、稅收、財政、司法等配套政策。為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供信息服務(wù)平臺，確保集體建設(shè)用地在有形市場的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的渠道暢通和規(guī)范管理，是現(xiàn)階段土地制度改革的必由之路。
三、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場的對策建議
目前社會各界普遍對構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場熱情較高，但是要形成平等高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系，諸如耕地保護(hù)和土地交易管理、土地稅收征管等市場監(jiān)管體系必不可少。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)土地管理，是保障我國土地市場高效運(yùn)行的前提，也是維護(hù)社會公平的基礎(chǔ)。
(一)切實(shí)保護(hù)耕地，防范“公地的悲劇”
耕地既具備公共物品的特征，又具備私人物品的特征，可稱之為“準(zhǔn)公共物品”。因此，耕地保護(hù)問題不可能完全通過市場來調(diào)節(jié)。在我國現(xiàn)行的土地制度安排下，市場作用對于耕地保護(hù)有時候起著消極的負(fù)面影響。因而必須借助政府這只“看得見的手”來糾正市場失靈。從目前情況來看，首先，應(yīng)該建立耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，采取措施，將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)層層落實(shí)，建設(shè)占用耕地應(yīng)實(shí)行先補(bǔ)后占制度。根據(jù)國土資源部發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2007年11月1日至2008年12月31日時段全國31個省(區(qū)、市)耕地面積由2007年10月31日的18.2603億畝減少為18.2574億畝，凈減少29.0萬畝，比上年度凈減少數(shù)量下降50%，表明我國耕地保護(hù)呈現(xiàn)向好勢頭，耕地減少勢頭得到初步遏制。
另外，可以考慮對耕地保護(hù)行為采取補(bǔ)貼制度，設(shè)立耕地保護(hù)基金，根據(jù)耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量以及耕作狀況，給予補(bǔ)貼。補(bǔ)貼費(fèi)用可以由地方政府從土地出讓收入、耕地占用稅以及相關(guān)稅費(fèi)中提取。
(二)打破現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地權(quán)利的限制
土地確權(quán)工作是土地交易同時也是土地收益分配的基礎(chǔ)。本文認(rèn)為關(guān)于我國建設(shè)用地市場的確權(quán)工作應(yīng)該從以下幾個方面著手：
1 明確土地權(quán)利的種類。國家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對自己的土地應(yīng)該同樣依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地權(quán)利種類應(yīng)包括國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等。
2 賦予集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)與國有土地相同的權(quán)利，取消現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于集體建設(shè)用地不能直接出讓給城鎮(zhèn)的單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)的有關(guān)規(guī)定。國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、租賃，可以采取招標(biāo)、拍賣等競爭方式或者雙方協(xié)議的方式，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場以公開方式進(jìn)行，以維護(hù)集體土地產(chǎn)權(quán)的完整性。
3 明確產(chǎn)權(quán)的工作同時要依靠土地登記確權(quán)工作，實(shí)行土地統(tǒng)一登記發(fā)證制度。國有或集體所有的土地，依據(jù)已確認(rèn)的所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書，確認(rèn)所有權(quán)及建設(shè)用地使用權(quán)。依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬糾紛，維護(hù)合法權(quán)益。
4 國家應(yīng)該建立統(tǒng)一的土地登記系統(tǒng)，各類土地登記結(jié)果應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行匯交，土地登記資料可以依法公開查詢。同時，國家建立土地調(diào)查制度，土地調(diào)查成果作為編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及從事國土資源規(guī)劃、管理、保護(hù)和利用的重要依據(jù)。
(三)完善土地稅收，調(diào)節(jié)土地增值收益分配，實(shí)現(xiàn)社會公平
在構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場過程中，集體建設(shè)用地有償使用的增值收益分配及使用、管理是實(shí)現(xiàn)社會公平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)該明確的是集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃的收益，應(yīng)當(dāng)歸擁有集體土地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有；收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，應(yīng)該由集體成員約定，使用情況應(yīng)當(dāng)向集體成員公開。至于集體建設(shè)用地的增值收益，政府還應(yīng)該通過稅收的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)社會公平。
關(guān)于土地增值的收益分配問題，19世紀(jì)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會哲學(xué)家亨利·喬治(Henry George)在1879年出版的《進(jìn)步與貧窮》一書中認(rèn)為，由于土地?fù)碛姓卟⒉粚兇?span copyright="drcnet">的土地價值增值產(chǎn)生任何貢獻(xiàn)，因此，對土地收稅不僅不會降低資源分配效率，還可能是公正的。喬治的基本思想在今天仍然具有參考價值，尤其是在我國目前土地制度正在經(jīng)歷深刻變革的時期，對于土地資源利用效率低下、城市擴(kuò)張加速、城鄉(xiāng)交界土地利用失控、社會分配不公等問題可以提供一種解決問題的思路。各地稅務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)在有關(guān)部門的支持和配合下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立起一套完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場的土地稅收征管制度。目前，我國的土地稅收主要有營業(yè)稅及城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、耕地占用稅、契稅等12種。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的土地稅收可以考慮包括以下三種類型：土地取得稅、土地保有稅、土地轉(zhuǎn)讓稅。
隨著統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場形成，為了規(guī)范土地市場的交易秩序，合理調(diào)節(jié)土地增值收益，應(yīng)該通過土地稅收的杠桿作用，調(diào)節(jié)國家、集體與農(nóng)民三者之間的利益分配，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。在借鑒國有土地稅收征管的基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地稅收體系，將集體建設(shè)用地交易也納入其中，實(shí)現(xiàn)財富公平分配。另外，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)用地市場實(shí)施統(tǒng)一的土地稅制，也可以成為地方政府獲得穩(wěn)定財政收入的來源，改變地方政府的土地財政，有利于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
