時(shí)間：2013-05-23 13:12:16
來(lái)源：西部商報(bào) 作者：唐學(xué)仁
如果要梳理2013年蘭州這座城市的發(fā)展熱詞，“城鎮(zhèn)化”一定是其中之一。過(guò)去30多年里，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的各種斑駁也在這里交錯(cuò)、糾結(jié)。從“上山下鄉(xiāng)”、到“城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村”再到“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，后至發(fā)展大都市經(jīng)濟(jì)圈，蘭州在城鎮(zhèn)化的道路上也曾經(jīng)歷過(guò)政策與思想上的探索與爭(zhēng)議。
在價(jià)值觀和信息多元化的今天，是否摒棄以往閉門造車的決策思維，或?qū)?duì)蘭州乃至整個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生決定性的影響。
五一剛過(guò)，榆中縣三角城鄉(xiāng)大興營(yíng)村文書沈明壽就忙得暈頭轉(zhuǎn)向。幾天前縣里下發(fā)文件，要求在一個(gè)月內(nèi)完成全縣農(nóng)民土地和宅基地確權(quán)工作。每天天不亮，他就拿著表格走街串巷，挨家挨戶進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記。與此同時(shí)，蘭州市黃河北岸800多畝連片荒山在完成一系列手續(xù)后，由一家大型房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行商品房開發(fā)。該企業(yè)支付了超過(guò)1億元的土地出讓費(fèi)后，計(jì)劃投資數(shù)百億元削山造地，打造一座山水園林新城市。
遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展成為政策和行動(dòng)邏輯的共識(shí)。而去年年底的一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過(guò)多過(guò)快問(wèn)題日益突出，不僅影響農(nóng)村穩(wěn)定，而且威脅糧食安全，必須嚴(yán)格約束占用耕地。
蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授陳文江指出，蘭州城鎮(zhèn)化在過(guò)去10年快速推進(jìn)，為本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)釋放動(dòng)力的同時(shí)，帶來(lái)了很多負(fù)面效應(yīng)。如很多農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份后，沒(méi)真正融入城鎮(zhèn)生活。新型城鎮(zhèn)化將更加注重農(nóng)民利益的保護(hù)，這一方面是出于維護(hù)民生和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，從更現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，如果大量失地農(nóng)民進(jìn)城之后不能維持必要的消費(fèi)能力，將無(wú)法起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，這也失去了城鎮(zhèn)化的意義。另一方面是農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)如果不能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過(guò)大力發(fā)展新型農(nóng)場(chǎng)與合作社實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，就沒(méi)辦法給城市提供必須的農(nóng)產(chǎn)品。這就需要對(duì)土地制度改革，需要加大對(duì)農(nóng)村小城鎮(zhèn)在交通、通信、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、飲水、水利等公共服務(wù)資源的投入。
土地利益再分配
伴隨城鎮(zhèn)化而來(lái)的不僅是土地資源的整合，不斷發(fā)威的“城市病”也是亟待解決的新課題。從蘭州市近幾年城鎮(zhèn)化率分析結(jié)果看，蘭州城鎮(zhèn)化率雖高但質(zhì)量嚴(yán)重滯后，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》與中國(guó)社科院城環(huán)所聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量報(bào)告》，對(duì)中國(guó)286個(gè)地級(jí)以上城市城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)行了排名，蘭州城鎮(zhèn)化率排名第20位，城鎮(zhèn)化質(zhì)量排名第104位。
過(guò)去的十多年，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”一直是蘭州城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略。但不可置否的是，市場(chǎng)規(guī)律發(fā)生了作用，“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”最終導(dǎo)致農(nóng)村工業(yè)化道路的失敗。被設(shè)計(jì)為小城鎮(zhèn)發(fā)展推動(dòng)力的農(nóng)村集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中解體和凋敝。而大量農(nóng)民離鄉(xiāng)離土的模式，也造成農(nóng)村空巢化和留守兒童等更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。省社科院社會(huì)研究所所長(zhǎng)劉敏稱，當(dāng)下社會(huì)改革迫近深水區(qū)，社會(huì)的進(jìn)步已經(jīng)推進(jìn)到必須通過(guò)改革來(lái)創(chuàng)新和完善社會(huì)制度的新階段。后半程的改革恰好與后半程的城鎮(zhèn)化相遇，似乎也意味著社會(huì)各領(lǐng)域變革的時(shí)空格局最終到來(lái)，未來(lái)新一輪發(fā)展或?qū)⒔柚滦统擎?zhèn)化換擋提速。但目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。怎樣找出有效的辦法，也是一項(xiàng)緊迫的課題。
他的擔(dān)憂，折射出城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的路線難題。劉敏認(rèn)為，蘭州在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中小城鎮(zhèn)的大規(guī)模擴(kuò)張，讓很多人看到它可能造成重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、資源利用效能低下等一系列問(wèn)題。而在此后，外來(lái)人口的大量集聚，也讓蘭州頗為沮喪地遭遇了“大城市病”：交通堵塞、房?jī)r(jià)飛漲、就業(yè)困難，甚至在城市內(nèi)部出現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，因而發(fā)展小城鎮(zhèn)并非城鎮(zhèn)化的理想路徑選擇。
城市病癥的治理
談?wù)撘患挛镄滦螒B(tài)的時(shí)候，人們總喜歡梳理其舊有面貌。近年來(lái)，城鎮(zhèn)化速度是驚人的，但這樣的城鎮(zhèn)化過(guò)程存在諸多問(wèn)題。比如，外來(lái)務(wù)工人員只是作為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)工具實(shí)現(xiàn)了城市化，由于受到戶籍制度羈絆以及其他人為障礙，他們并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。 如果考慮到外來(lái)務(wù)工人員并未真正融入城市中這一點(diǎn)，我們的城鎮(zhèn)化率究竟能達(dá)到多少？事實(shí)上，許多農(nóng)民生活在城鎮(zhèn)里卻沒(méi)有得到城鎮(zhèn)戶口及享有城鎮(zhèn)居民待遇，這樣的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是將農(nóng)民利益“邊緣化”。這些漂浮的人群，其人力資源的作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮，也沒(méi)有得到結(jié)構(gòu)升級(jí)，進(jìn)而影響了工業(yè)化升級(jí)進(jìn)程，可他們卻是城鎮(zhèn)化能否成為新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的關(guān)鍵因素。
問(wèn)題在于，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的缺失，限制了這部分人群的消費(fèi)支出。“在城市掙錢，回家鄉(xiāng)花”是這個(gè)群體的一個(gè)普遍特征。在這一點(diǎn)上，鮮靜林和劉敏的說(shuō)法一致，解決人的城鎮(zhèn)化依然是整個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)大問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化要著力解決的就是“人的城鎮(zhèn)化”。目前，蘭州的城鎮(zhèn)化率雖然較高，但質(zhì)量依然相當(dāng)滯后。劉敏說(shuō)，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間，城鎮(zhèn)化還將是蘭州乃至全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要課題。基礎(chǔ)設(shè)施完善、公共服務(wù)均等、資源流動(dòng)合理，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓每一個(gè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人，實(shí)實(shí)在在感受到生活質(zhì)量的提高，才是成功的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的前提是資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，因?yàn)檗r(nóng)民被這個(gè)計(jì)劃體制死死地拴在土地上，死死地拴在他的家鄉(xiāng)。農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)確權(quán)后，土地流轉(zhuǎn)速度加快，農(nóng)民可以自由選擇行業(yè)、選擇工作，城鎮(zhèn)化就這么起來(lái)了。
也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)發(fā)展的自然結(jié)果，城鎮(zhèn)化的提高并非來(lái)自政府主動(dòng)的和有意識(shí)的推動(dòng)，而是城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結(jié)果。顯然，這并非易事。“能夠抓住改革的牛鼻子——城鎮(zhèn)化，是一種智慧，但未來(lái)能否推動(dòng)城鎮(zhèn)化改革最終取得實(shí)際成果，可能還需要勇氣和智慧的結(jié)合。”陳文江說(shuō)。
核心：人的城鎮(zhèn)化
事實(shí)上，城市化進(jìn)程是農(nóng)村人口自由向城市遷徙的過(guò)程，更是經(jīng)濟(jì)或生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的過(guò)程。但是在實(shí)行城鄉(xiāng)二元的戶籍管理體制以來(lái)，許多部門習(xí)慣于把矛盾分散到農(nóng)村去解決。在陳文江看來(lái)，由于沒(méi)有城市戶口，農(nóng)民工在基本社會(huì)保險(xiǎn)制度、最低生活保障及其他社會(huì)救助項(xiàng)目、子女義務(wù)教育、保障性住房等基本公共服務(wù)上的覆蓋率，大大低于城鎮(zhèn)居民和戶籍就業(yè)人員。因此，基本公共服務(wù)均等化，是新型城鎮(zhèn)化必須解決的難題。
今年1月，國(guó)務(wù)院相關(guān)會(huì)議提出城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高“人”的生活質(zhì)量；要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，防止違反規(guī)律人為“造城”，以免出現(xiàn)“有城無(wú)市”和唱“空城計(jì)”。這被認(rèn)定為新一輪城鎮(zhèn)化的發(fā)端。而新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。農(nóng)村居民進(jìn)了城，要真正成為城里人還面臨不少困難。
甘肅省委黨校教授鮮靜林說(shuō)，資源均等化過(guò)程中，戶籍制度改革是關(guān)鍵一環(huán)。戶籍制度變革和建立農(nóng)村制度的退出機(jī)制是農(nóng)民進(jìn)城的關(guān)鍵。在提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量的道路上不能盲目地追求統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上的城鎮(zhèn)化率，而是要把實(shí)踐人口的城鎮(zhèn)化作為主要任務(wù)。應(yīng)推動(dòng)戶籍制度改革，逐步放開城市落戶限制，有序地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。但劉敏坦言，如果背后銜接了公共服務(wù)均等化，戶籍本是中性制度，“但問(wèn)題在于，當(dāng)前的戶籍制度與太多利益掛了鉤，社保是最大的一塊”。
以人為本的城鎮(zhèn)化、公共財(cái)政理應(yīng)包含農(nóng)民工及其子女的社會(huì)保障、義務(wù)教育和保障房。但受地方政府在土地、財(cái)稅和政績(jī)方面的考核機(jī)制，農(nóng)民工市民化一直未能落到實(shí)處，而在城鎮(zhèn)化演進(jìn)中也甚至出現(xiàn)了“半城鎮(zhèn)化”。鮮靜林指出，新生代農(nóng)民工和老一代人有著極大的不同。他們或不會(huì)務(wù)農(nóng)或生在城市，對(duì)鄉(xiāng)村反而缺少認(rèn)同感和歸屬感，如果城市在社保、教育、住房方面繼續(xù)歧視這一龐大群體，整個(gè)社會(huì)的心理和架構(gòu)都會(huì)受到嚴(yán)重的沖擊。
