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2025年03月17日
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①增強(qiáng)縣域發(fā)展活力
記者：第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要明確提出要“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”(俗稱(chēng)“省管縣”)，今年的中央一號(hào)文件又一次提到推進(jìn)“省直管縣”、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革。您是如何理解的？
遲福林：所謂“省直管縣”，我的理解是，減少行政層次，使省直接把轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度等經(jīng)濟(jì)權(quán)限“下放”到縣，推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”。正如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》提出的，“繼續(xù)推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革，提高縣鄉(xiāng)基本財(cái)力保障水平，落實(shí)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策。”就是說(shuō)，“省直管縣”對(duì)于壯大縣域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化新格局的形成、加快城市化進(jìn)程都具有重大意義。我國(guó)是一個(gè)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的大國(guó)，沒(méi)有“縣域”的現(xiàn)代化，就不可能有全國(guó)的現(xiàn)代化。
當(dāng)前和今后幾年，我國(guó)正處在發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。在這個(gè)大背景下，推進(jìn)“省直管縣”改革，需要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需作為重要出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)7億多農(nóng)村人口的消費(fèi)潛力十分引人注目，被認(rèn)為是世界經(jīng)濟(jì)版圖上少有的一個(gè)亮點(diǎn)。農(nóng)村消費(fèi)長(zhǎng)期低迷與城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷擴(kuò)大相關(guān)。更深層次的原因在于，農(nóng)村基本公共服務(wù)的長(zhǎng)期缺失嚴(yán)重抑制了農(nóng)村居民的消費(fèi)欲望。今年中央一號(hào)文件明確提出“把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國(guó)民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動(dòng)內(nèi)需的關(guān)鍵舉措”。未來(lái)幾年，實(shí)行“省直管縣”的改革，應(yīng)當(dāng)加大省級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)公共服務(wù)的投入，著力把城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化這件大事情做好。
記者：推進(jìn)“省直管縣”，是否就意味著“市管縣”將逐步退出歷史舞臺(tái)了？
遲福林：“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”是新階段國(guó)家發(fā)展的大戰(zhàn)略。如果說(shuō)“市管縣”是上世紀(jì)80年代各地行政體制改革的主流，那么，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”則是上世紀(jì)90年代以來(lái)適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)的重大舉措。以珠三角和長(zhǎng)三角為例，作為帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，如果沒(méi)有“順德”，沒(méi)有“昆山”，沒(méi)有“江陰”等縣域經(jīng)濟(jì)的涌動(dòng)，是不可能誕生“中國(guó)神話”的。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)“省直管縣”，不是否認(rèn)“市管縣”的歷史作用。未來(lái)5—10年，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展將成為我國(guó)發(fā)展的大趨勢(shì)。實(shí)行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，要把加快以縣域?yàn)榛A(chǔ)的中心城鎮(zhèn)的發(fā)展作為重要目標(biāo)。從這個(gè)方面來(lái)看，推進(jìn)“省管縣”，也是我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。
②強(qiáng)化公共服務(wù)職能
記者：“省直管縣”的關(guān)鍵何在？
遲福林：實(shí)行“省直管縣”可有效減少行政層次、明顯降低行政成本。從社會(huì)需求的角度看，它更迫切的意義在于，通過(guò)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣強(qiáng)化縣級(jí)政府的公共服務(wù)職能。這是因?yàn)椋绻呀?jīng)濟(jì)管理權(quán)限按照資金審批額分別劃到省、市、縣(區(qū))各級(jí)政府，是同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)、同強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)最終要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)不相符的。縣級(jí)政府作為與農(nóng)民最接近的一級(jí)政府，是公共服務(wù)的執(zhí)行者和社會(huì)事務(wù)的具體管理者，應(yīng)當(dāng)把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)事務(wù)作為自己的主要職能。與此同時(shí)，縣級(jí)政府還需要為企業(yè)和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，制定有效政策引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等要素向縣域流動(dòng)，統(tǒng)籌配置各種資源，有效集成各項(xiàng)支持政策，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)民就業(yè)增收的帶動(dòng)能力。
記者：日前，在全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上，發(fā)展改革委的報(bào)告提出將全面推行“省直管縣”財(cái)政改革。對(duì)此，您有什么好的建議？
遲福林：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣其實(shí)就是要通過(guò)“省直管縣”的財(cái)政體系的調(diào)整，來(lái)保障縣一級(jí)在公共服務(wù)和社會(huì)管理上的財(cái)力投入，使有限的公共資源在縣鄉(xiāng)政府之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。從實(shí)際情況看，由于相當(dāng)多的縣級(jí)財(cái)政屬于“吃飯財(cái)政”，加之歷史欠賬多，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共事業(yè)捉襟見(jiàn)肘。這樣，就十分有必要加快推進(jìn)縣級(jí)財(cái)政管理體制改革，增加省對(duì)縣級(jí)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移的比重。這幾年，我國(guó)已開(kāi)始減少并逐步取消稅收返還，可考慮將這部分資金作為增加一般性轉(zhuǎn)移支付的來(lái)源。在每年的增量上，多安排一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步增加其比例。另外，考慮到省以下財(cái)源不足的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)盡可能地賦予省、自治區(qū)、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權(quán)，以增強(qiáng)其調(diào)劑財(cái)力的能力。
③因地制宜循序推進(jìn)
記者：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣有所謂“浙江模式”與“海南模式”之說(shuō)，您怎么看？
遲福林：擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革訴求首先從民營(yíng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的浙江提出來(lái)的。浙江模式的經(jīng)驗(yàn)之一，就是財(cái)政體制上的省管縣，而在諸如官員任命、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面還不是完全的省管縣。這兩年，浙江模式已在一些省份運(yùn)用。
海南從1988年建省開(kāi)始就沒(méi)有實(shí)行市管縣。海南省18個(gè)縣、縣級(jí)市、地級(jí)市都是由省直接管理。這也可以解釋為什么海南省下放行政管理權(quán)，既包括縣、縣級(jí)市也包括地級(jí)市，這是因?yàn)樗鼈冎g只有行政級(jí)別的差別而沒(méi)有行政隸屬關(guān)系。
不管是浙江模式，還是海南模式，都代表了一種方向，即從財(cái)政的省管縣逐步過(guò)渡到行政的省管縣。
記者：對(duì)正在全國(guó)推開(kāi)的“省管縣”，您有哪些建議？
遲福林：財(cái)政體制上的“省管縣(市)”改革已經(jīng)有了20多個(gè)省份的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),行政體制上的“省管縣(市)”改革也有海南等地的探索。從實(shí)踐看，“省管縣(市)”對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重大作用和明顯效果。在“省管縣”過(guò)程中，我的建議是，一是要有總體規(guī)劃，不要盲目推行；二是不能搞一刀切，一窩蜂式地推行“省管縣”肯定會(huì)出問(wèn)題，應(yīng)分類(lèi)改革；三是要循序漸進(jìn)；四是推行“省管縣”，要與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)。由此，要求各級(jí)官員轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，不能用傳統(tǒng)的思維來(lái)推進(jìn)“省管縣”。
遲福林 研究員、博士生導(dǎo)師，全國(guó)政協(xié)委員。中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)。
