時間：2013-05-06 12:25:19
來源：北京日報 作者：胡建淼,李勇
通過制定科學(xué)而完善的法律體系促進(jìn)和規(guī)制城鎮(zhèn)化的發(fā)展，是現(xiàn)代法治國家的共同特征。城鎮(zhèn)化立法歷史已久，但20世紀(jì)90年代，世界各國又掀起了一波城鄉(xiāng)關(guān)系立法確認(rèn)和改革的高潮。立法的核心逐漸發(fā)展為通過科學(xué)有效的程序，使城鄉(xiāng)規(guī)劃合理與透明，體現(xiàn)出公權(quán)對私權(quán)的尊重，體現(xiàn)出對復(fù)雜性與矛盾性的協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出民主協(xié)商的過程。這種程序設(shè)計主要目的是確保各個利害關(guān)系方都能夠坐到桌前進(jìn)行討論，各方的利益都有所保護(hù)，也有所讓步，極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的科學(xué)有序發(fā)展。綜合來看，主要有以下七個特點(diǎn)。
第一，注重規(guī)劃的平衡和合理。立法主張降低交通、交易和信息的成本，保護(hù)環(huán)境，倡導(dǎo)溢出效應(yīng)的國際化，關(guān)注公共利益和私人利益之間的平衡關(guān)系。法國《城市規(guī)劃法》中注明了這些原則：一是保證城市有序發(fā)展和城市改造之間的平衡，保護(hù)自然景觀和城市景觀。二是保證城市功能的多樣化，以及城市地區(qū)住房和鄉(xiāng)村地區(qū)住房的社會融合性。從發(fā)展住房、就業(yè)和公共設(shè)施的角度考慮，確定城市擴(kuò)展的大方向。確定了城市化地區(qū)接納人口的能力以及未來的城市化區(qū)域；同時，還要考慮就業(yè)、住房和交通以及“水資源管理”等方面的平衡。三是平衡和合理地利用自然空間、城市空間以及郊區(qū)鄉(xiāng)村的土地。合理控制交通力量，保證空氣質(zhì)量、地表水和地下水的質(zhì)量，保證生態(tài)系統(tǒng)的平衡，保護(hù)城市的建筑遺產(chǎn)，預(yù)防自然災(zāi)害、工業(yè)災(zāi)害和各種污染。
第二，注重政府規(guī)劃行為的合法性和有效性。如英國規(guī)定，地方規(guī)劃部門在制定、修改、撤銷以及替換地方規(guī)劃草案時，應(yīng)確保充分的信息公開，采取聽證會等民主形式，強(qiáng)調(diào)必須確保利害關(guān)系人的參與。德國《建設(shè)法典》中對建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃制定過程中進(jìn)行公眾參與的程序，也有著非常細(xì)致嚴(yán)格的規(guī)定，從決定制定規(guī)劃，到具體制定、介紹和修改規(guī)劃方案，以及最后立法通過，每個階段都要通過公示、召開代表會議等方式開展公眾參與，接受各方質(zhì)詢，并按照當(dāng)?shù)貞T例公布結(jié)果。
第三，注重弱化審批程序。在許多國家，審定與其說是一項(xiàng)權(quán)力，不如說是一個程序。申請者和審定者在法定引導(dǎo)控制性規(guī)劃面前是平等的，法定規(guī)劃對于申請者和審批者擁有同樣的法律約束力。如果城市建設(shè)項(xiàng)目申請符合法定規(guī)劃的要求，審定員不得隨意否定申請。1991年德國規(guī)劃法修訂后，更加強(qiáng)了法定城市規(guī)劃的權(quán)威性，如果建設(shè)申請符合要求，審批者必須給予審定通過，否則，申請者有權(quán)按照規(guī)劃法要求賠償。
第四，注重立法的可操作性。如德國《建設(shè)法典》對開發(fā)中的補(bǔ)償賠償做出了具體詳細(xì)的規(guī)定，規(guī)定了補(bǔ)償?shù)脑瓌t、補(bǔ)償?shù)氖芤嬲吆统袚?dān)者、權(quán)利損失的補(bǔ)償、其他財產(chǎn)損失的補(bǔ)償、債的繼承以及補(bǔ)償?shù)男问降取Ｖ档靡惶岬氖牵恋卣饔醚a(bǔ)償效果的好壞直接影響中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，甚至影響到社會的和諧穩(wěn)定。在農(nóng)村土地征用補(bǔ)償方面，我國與西方有很大的不同，農(nóng)民沒有土地的所有權(quán)，土地補(bǔ)償?shù)碾p方是國家和村民代表，而當(dāng)前“村民代表”不能充分代表村民，是土地補(bǔ)償結(jié)果不能得到村民廣泛認(rèn)可的主要程序原因。因此，像這樣重大的關(guān)系村民切身利益的事件，確保村民代表的合法性尤為關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)切實(shí)樹立“沒有正當(dāng)程序，土地不得被征用”的觀念。程序公平正當(dāng)透明了，公權(quán)力得到制約，做出的決定也就比較容易接受了。
第五，注重相對獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用。盡量避免“誰監(jiān)管、誰許可、誰查處”是監(jiān)督制度設(shè)計的一個原則。英國的中央政府不僅制定國家的法規(guī)政策，而且有權(quán)干預(yù)地方政府的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，并可指派督察員直接受理各地的規(guī)劃上訴。其中80%申訴及復(fù)議采取書面報告的形式，更加快捷方便。法國為了加強(qiáng)對自然文化遺產(chǎn)保護(hù)和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管工作，設(shè)立了國家建筑師駐省代表處制度，代表處是法國文化與交流部向各省的派出部門，接受文化部、建設(shè)部和環(huán)境部的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。全國100個國家建筑師駐省代表處每年要發(fā)布60萬條意見，包括對建設(shè)工程申請?zhí)岢觥皬?qiáng)制性意見”或“非強(qiáng)制性意見”。這些意見在一定程度上約束了頒發(fā)許可證的權(quán)力機(jī)構(gòu)（主要是市長）。在多數(shù)國家，法院還擁有最終的審查權(quán)。
第六，注重防止“城市病”。如英國的《公共衛(wèi)生法》、《環(huán)境衛(wèi)生法》、《住宅與規(guī)劃法》、“綠帶政策”等，對城市建筑和環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行引導(dǎo)和管理，緩解了“城市病”問題。德國《建設(shè)法典》明確提出城鎮(zhèn)發(fā)展要遵守水、肥料、環(huán)境污染等法律法規(guī)，并出臺《聯(lián)邦建設(shè)法》和《聯(lián)邦建設(shè)促進(jìn)法》，協(xié)調(diào)城市的規(guī)劃布局，強(qiáng)調(diào)對生態(tài)環(huán)境和歷史遺跡的保護(hù)。
第七，注重不斷更新和修訂。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的立法具有相當(dāng)強(qiáng)的時效特點(diǎn)，即必須適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)形勢提出的新要求。許多發(fā)達(dá)國家的規(guī)劃法在頒布后都有多次更新和修訂的經(jīng)驗(yàn)。如處于戰(zhàn)后快速發(fā)展階段的英國，在1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后的三十年時間里，議會先后12次修訂了該法。聯(lián)邦德國的《建設(shè)法典》在1986年頒布后的二十年里，議會已經(jīng)對其進(jìn)行了20次以上的條文修訂。
