時間：2013-04-13 12:15:41
來源：南方報網—南方日報 作者：唐柳雯
“十二五”時期是我省進一步加快轉變經濟發展方式，全面建成小康社會，并向基本實現社會主義現代化目標邁進的關鍵時期，城鎮化發展面臨新的機遇。上月發布的《廣東省城鎮化發展“十二五”規劃》中就明確提出，“十二五”期間，全省城鎮化率每年提高0.8個百分點左右，2015年達70%，繼續穩居全國前列。
談到城鎮化，戶籍、土地、基本公共服務等是避不開的話題。而作為改革開放的排頭兵，基本公共服務均等化如何助力城鎮化？進城農民的原有土地如何解決？城鎮化是否應由政府主導轉向市場主導？帶著這些話題，南方日報特約中國(海南)改革發展研究院區域研究所所長夏鋒、中山大學嶺南學院財稅系主任林江、廣東省社會科學院現代化戰略研究所所長鄭奮明、廣東省社會科學院研究員鄭梓楨為讀者進行解析。
本期嘉賓
戶籍制度改革需頂層設計
南方日報：在城鎮化的進程中，廣東率先提出“積分入戶”的概念。有學者指出，積分入戶是過渡性安排。請問對于現有的戶籍制度進行改革，其目標是什么，要什么樣的條件才能實現？
鄭奮明：“積分入戶”是廣東較早提出來的，因為廣東的外來工最多，要解決用工問題，實現廣東經濟社會的持續穩定發展，需要解決外來工的落戶問題。這也是新型城鎮化的需要，城市要實現包容性發展。“積分入戶”是在我國區域發展不平衡，城鄉發展不平衡，各地財政收入不同，社會福利有區別的情況下一定時期的特殊性制度安排。
在地方財政能負擔的現實條件下，逐步將外來工納入城鎮的一種選擇，也是對戶籍制度的變革。未來的終極目標應當是國內所有公民都可以自由遷徙，都可以享受到居住地的基本公共服務。這需要政策的平衡，特別是從國家層面的頂層設計。如果基本公共服務的標準和費用是全國統籌的，那么，人們的遷徙就比較自由和方便了。如果地方統籌，則需要地方統籌的政策與辦法。
夏鋒：我認為戶籍制度只是“表”，基本公共服務和土地問題的解決才是根本。
公共服務提供要量力而行
南方日報：作為改革開放的排頭兵，廣東曾于2009年領全國之先，出臺《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要》。基本公共服務均等化有助進城農民扎根，而目前基本公共服務逐步惠及外來人口更將極大推動城鎮化。不過值得關注的是，城鎮化率每上升一個百分點，就意味著有幾千萬人進入了城市。原本就較為捉襟見肘的基本公共服務是否能承受這樣的壓力？又如何破題？
夏鋒：這些年，廣東無論是在城鎮化，還是提供基本公共服務上，都走在全國前列，這點必須肯定。
我認為，廣東的城鎮化實際是全國城鎮化的縮影。這里是城鎮化過程中的矛盾匯集點：即外來務工人員的“市民化”。所以，作為外來務工人員流入大省的廣東，如果能在制度創新上成為范例，對全國是十分有意義的。給我印象最深的，是這份《規劃綱要》制定時，廣東拿出了驚人的魄力和決心，決定花9000多億元來實現基本公共服務均等化。在我看來，這不是財力的問題，而是政府有沒有決心調整支出結構、降低行政成本、實現高水平城鎮化的問題。廣東邁出了其他省不愿做、不敢做的步伐。
從道理上來講，外來務工人員在城市付出了血汗和勞動，理應享受城市的教育、醫療等保障，但是我們目前到底有沒有能力負擔新增城鎮人口的基本公共服務經費？我認為，對外來務工人員“市民化”成本存在高估的現象。
在現在這個階段，也許沒必要按同一個標準、向所有人來提供公共服務。比如說，如果我是一個外來務工人員，我至少應該有兩種選擇。如果以后要回農村養老，我就選擇低標準的。這樣，外來務工人員“市民化”成本問題也許就是一個偽問題了。當然這有個前提，就是全國統一社會保障制度，并且建立靈活的社會保障體系。
鄭梓楨：是的，目前的狀況是，公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業保障、醫療保障等基本公共服務中，沒有一項能實現全國統籌資金的。我認為，資金統籌的程度，一定程度上決定了人口可以自由流動的范圍，也在一定程度上影響了城鎮化水平。當然，這不是一個地方能夠解決的。在現有的條件下，廣東搞積分入戶、以及基本公共服務均等化，實際是在根據自己現有的水平和有限的資源配置，保證“底線公平”。
另外，提供基本公共服務是政府必須做的，但也應該循序漸進。我認為，城鎮化必須要跟當下經濟社會發展同步，二者要協調發展。城鎮化水平滯后固然不好，但超前也會出問題。如果沒有充足的資源作為后盾，那么這種城鎮化將是無序的、沒有質量的。比如，有人說廣東積分入戶名額太少，但我認為名額少并不是主觀決定的，而是客觀事實決定的。廣東能提供多少公辦學校、多少張病床？公共汽車服務能達到什么水平？這些資源是有限的，正因為資源有限，所以不能一步到位達到大規模城市化的水平。
解決土地問題是城鎮化關鍵
南方日報：那土地問題應該如何解決呢？比如農民進城后，原有的土地應該如何處理？
鄭奮明：農民進城會碰到就業與住房問題，也會涉及他原來的農村土地如何處置的問題。面對我國正在快速發展的城鎮化進程，每年1000多萬人需要進入城市。如果不能解決這兩個問題，城鎮化的進程將受到挫折。
農村集體土地的所有權在集體，農民只有使用權。因此要解決這個問題，根本的辦法是對農民的土地使用權進行確權和量化，使農民真正擁有對自己土地的經營權、轉讓權和受益權，然后再通過合法流轉，解決農民進城資金的問題，他們可以用所得，在城市投資和發展。
夏鋒：對廣東而言，其實可以積極探索一些土地制度創新的試點。比如，人口需要城鎮化，就必須有相匹配的土地安排這些人口。但是，現在存在這樣一個問題：住宅類用地和服務業用地的價格要遠遠高于工業用地價格。這說明，全國都在上大工業、大項目，相反的，服務業發展滯后，房地產價格居高不下。如果廣東能在用地制度上進行改革和創新，實現工業用地與服務業用地、住宅類用地價格的趨同，其實很大程度上就能消化城鎮化的人口，為他們提供更多就業和住房。
南方日報：這是否會影響地方財政收入？
夏鋒：用地制度改變，地方財政收入可能會減少。這就涉及到中央和地方財稅關系調整等諸多問題。所以，地方上的改革，很大程度上需要中央的支持。現在改革已經進入深水區，有些重大利益關系需要作出調整，其中核心就是看能否有實質性突破。
林江：如何解決中央和地方的財政關系是個坎。這可能要對分稅制進行重新調整，重新劃分中央和地方的財權和事權的關系，但是要看中央的決心。
城鎮化應更強調市場主導
南方日報：按照《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要》，實現基本公共服務均等化，應是“政府主導，多方參與”。而在城鎮化進程中，市場、社會的力量同樣不可忽視，是這樣嗎？
鄭梓楨：公共服務的領域很廣，要政府一下子提供公共服務均等化不現實，所以必須首先保障基本公共服務的均等化。另外，公共服務是政府、企業、社會都能提供的，但基本公共服務是政府必須提供的，是要以政府為主體的。
鄭奮明：多方參與理應包含社會組織和團體，以及社區自治組織和居委會等。上下結合，多方結合才能把基本公共服務均等化辦好。政府應當放手，凡是市場能做的、社會能做的，政府就應當放權，讓權利回歸社會，這不僅是政府轉變職能，減少負擔，提高效率的問題，更是社會自身成長的需要。
夏鋒：基本公共服務的提供，需要政府來主導。但對于城鎮化而言，應該更加強調市場主導。有些公共服務可以以“政府出資、民間辦”的方式提供，因為很多企業有動力，也有這樣的社會資本去做這些事情，而且政府可以通過金融、財稅政策激勵社會資本向醫療、教育等方面傾斜。政府要做企業不愿意做的事情，而對于社會有能力、有動力去做的，要開放可以開放的領域。在城鎮化的問題上，要從政府主導向市場主導轉型。
