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2025年03月14日
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國土資發２００５１９６號
各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團國土資源廳（局）、農業廳（局）、發展改革委、財政廳（局）、建設廳（局）、水利廳（局）、林業廳（局）：
基本農田是糧食生產的重要基礎，保護基本農田是耕地保護工作的重中之重，對保障國家糧食安全、維護社會穩定、促進經濟社會全面、協調、可持續發展具有十分重要的意義。黨中央、國務院一直高度重視耕地保護工作，特別強調要確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量不下降。為貫徹落實《中共中央國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》（中發２００５１號）和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發２００４２８號）有關精神，切實做好基本農田保護工作，現提出以下意見：
一、嚴格制定和實施規劃，確保現有基本農田數量
制定和實施土地利用總體規劃以及涉及土地利用的相關規劃，必須將保護耕地特別是基本農田作為重要原則。依據土地利用總體規劃劃定的基本農田保護區，任何單位和個人不得違法改變或占用。嚴禁違反法律規定擅自通過調整縣、鄉級土地利用總體規劃，改變基本農田區位，把城鎮周邊和交通沿線的基本農田調整到其他地區。城市各類非農業建設用地要嚴格控制在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地范圍內；單獨選址建設項目選址、選線要盡可能避免占用基本農田。農業建設用地布局要符合土地利用總體規劃，不得以農業結構調整的名義改變基本農田數量和布局。涉及占用基本農田的土地利用總體規劃修改或調整均須依照有關規定報國務院或省級人民政府批準。
嚴格按照《退耕還林條例》規定的條件和范圍實施退耕還林。不得擅自將基本農田保護區內耕作條件良好、不會造成嚴重水土流失的耕地納入退耕還林范圍。土地利用總體規劃確定的基本農田保護指標必須落到地塊，個別地區由于需退耕的陡坡耕地多等原因，未能完全落實的，在土地利用總體規劃修編前期工作中要嚴格核實，研究提出調整和補劃方案，修編規劃經國務院批準后按規劃確定的指標進行補劃。
土地利用總體規劃修編中要堅持以嚴格保護耕地特別是基本農田為重點，保證現有基本農田總量不減少。不得借土地利用總體規劃修編隨意擴大建設用地規模，調減基本農田保護指標。現有基本農田中坡度在２５度以上，以及嚴重沙化或水土流失嚴重的耕地，按照國家批準的退耕還林規劃需要退耕的，可在土地利用總體規劃修編時統籌調整；對坡度在２５度以下或省級人民政府確定的當地禁墾坡度以下基本農田的退耕還林要嚴格控制，按照國家批準的退耕還林規劃和防沙治沙規劃確需退耕的，要通過調整布局進行補劃。對于將平壩緩坡并且耕作條件良好的基本農田退耕的、綠色通道建設超規定范圍占用的基本農田，以及各類非農建設項目違法占用的基本農田，不得通過土地利用總體規劃修編予以核減。
二、加強非農建設用地審查，嚴禁違法占用基本農田
嚴格執行《土地管理法》和《基本農田保護條例》的有關規定，除國家能源、交通、水利和軍事設施等重點建設項目以外，其他非農業建設一律不得占用基本農田；符合法律規定確需占用基本農田的非農建設項目，必須按法定程序報國務院批準農用地轉用和土地征收。
加強對涉及占用基本農田的建設用地的審查。法律規定以外的建設項目占用基本農田，以及違反法律和有關規定通過調整土地利用總體規劃占用基本農田的各類非農業建設不得報批用地。不得批準對基本農田耕作層造成永久性破壞的工程臨時用地。嚴格執行占用基本農田聽證和公告制度，加強基本農田的社會監督。依法批準或經法定程序通過調整規劃占用基本農田的，征地補償按法定的最高標準執行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當地最高標準執行。
規范基本農田補劃行為。符合法律規定確需占用基本農田的非農建設項目，要先補劃后報批。省級國土資源部門和農業部門要對補劃的基本農田進行驗收，保證補劃的基本農田落到地塊，確保基本農田數量和質量的平衡，防止占優補劣。占用前要將耕作層進行剝離，用于新開墾耕地或其他耕地的土壤改良，并要落實水土保持方案的要求。
三、強化監督管理，不得擅自改變基本農田用途
嚴格執行《國務院關于堅決制止占用基本農田進行植樹等行為的緊急通知》（國發明電２００４１號，以下簡稱《緊急通知》）要求的保護基本農田“五個不準”，確保基本農田的規定用途不改變。綠色通道建設不得超出《緊急通知》規定的范圍。基本農田上的農業結構調整應在種植業范圍進行任何單位和個人不得簽訂在基本農田上造林的合同；不準在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他破壞耕作層的生產經營活動。已在基本農田上進行農業結構調整的，仍要按基本農田進行保護；對耕作層和農田基礎設施造成破壞的，要限期恢復，確保基本農田數量不因農業結構調整而減少質量不因農業結構調整而減低。
進一步加大對違法違規騙取批準、占用和破壞基本農田行為的執法力度。對有令不行、有禁不止的，要按照《土地管理法》和《基本農田保護條例》有關規定堅決制止，責令糾正，情節嚴重的要從嚴查處，依法追究責任人的法律責任；構成犯罪的要依法追究刑事責任。
四、加大建設力度，切實提高基本農田質量
大力開展基本農田土地整理。各級政府投資的土地整理項目要向基本農田保護區，特別是國家糧食主產區（主產縣）和商品糧基地的基本農田保護區傾斜，落實基本農田土地整理任務。基本農田土地整理新增加的耕地要劃為基本農田。生態脆弱地區在對陡坡地和嚴重沙化地退耕的同時，要加大對平壩和緩坡耕地的整理力度，加大坡改梯、淤地壩以及對出現沙化趨勢的耕地的建設和治理力度，使當地保有足夠數量的基本口糧田。
加大基本農田質量建設力度。采取各種有效措施提高耕地產出水平，推廣綠肥種植、秸稈還田技術，加大對使用有機肥料的支持力度，培肥基本農田地力；大力推廣應用配方施肥、保護性耕作、地力培肥、退化耕地修復等技術，提升基本農田地力等級。加大對基本農田保護區農田水利建設的投入，改造和配套水利灌溉排水設施，增加基本農田的有效灌溉面積。
建立基本農田建設集中投入制度。加大公共財政對糧食主產區（主產縣）和主要農業生產基地基本農田保護區建設的扶持力度；農田水利建設、農業綜合開發、土地開發整理、耕地質量建設、農田林網建設等資金，按照地方政府統一規劃、分步實施、部門管理、項目運作的原則，向基本農田保護區傾斜；制定扶持政策積極鼓勵農民自愿出資出勞，建設高標準的基本農田，切實提高基本農田的生產能力。
五、開展動態監測，定期通報基本農田變化情況
完善基本農田保護基礎性工作。省（區、市）、市（地）、縣（市、區）、鄉（鎮）四級基本農田檔案做到圖件、數據齊備，可核可查，作為監督、檢查、審核、補劃、變更基本農田的依據。結合土地變更調查建立基本農田信息管理系統，準確掌握分析基本農田利用和變化情況。組織開展基本農田地力分等定級、土壤肥力和環境動態監測以及耕地地力調查與質量評價工作。結合耕地地力調查與質量評價建立基本農田質量檔案。
加強基本農田的動態監管。建立省（區、市）、市（地）、縣（市、區）、鄉（鎮）、行政村五級基本農田保護監管網絡，開展動態巡查；開展基本農田動態監測和信息管理系統建設，利用衛星遙感手段，定期對基本農田保護區進行監測，重點對集中連片、優質高產以及城鎮周邊、交通沿線的基本農田保護區進行巡查和監測，及時發現、糾正和查處非法占用基本農田行為。完善耕地質量動態監測體系，及時掌握耕地質量變化狀況，定期發布質量監測信息。各地每年要根據動態監管的結果，匯總基本農田保護情況，逐級上報。
建立基本農田保護定期通報制度。在各地動態監管的基礎上，國土資源部、農業部定期對各省（區、市）基本農田保護情況和相關數據進行核查和通報，對問題突出的地區提出警示并督促整改，對基本農田沒有達到土地利用總體規劃確定的保護目標的要責令限期補劃。
六、探索新機制，落實基本農田保護責任
按照《基本農田保護條例》的規定，建立基本農田保護責任制。將耕地和基本農田保護工作納入政府領導任期目標考核的內容，簽訂責任書，明確由地方各級人民政府對土地利用總體規劃確定的耕地保有量、基本農田保護面積和質量負責，定期進行目標考核并兌現獎懲措施。國土資源部門和農業部門及有關部門要按照部門職責，認真做好基本農田保護的有關工作，并注意調動社會各方面的積極性。以行政村為單位與鄉級政府簽訂基本農田保護責任書，通過在土地證書和農村土地承包經營權證書標注的形式落實到承包農戶，確認基本農田面積、位置和質量，明確承包農戶保護基本農田的責任、權利和義務。
探索建立基本農田保護經濟激勵機制。國家和地方有關的農業補貼要向基本農田保護任務重的地區傾斜；國家投資土地開發整理項目和其他支農項目要向基本農田保護成效突出的地區傾斜。基本農田保護基礎性工作、動態監測及信息系統建設和維護經費，按照有關規定，由同級財政部門在年度部門預算內統籌安排。對基本農田保護先進單位和個人要進行表彰和獎勵。
國土資源部
農業部
國家發展和改革委員會
財政部
建設部
水利部
國家林業局
２００５年９月２８日
