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2025年03月13日
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城市化委員會專家委員、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成在接受媒體采訪時說，如果城市能提供就業(yè)崗位，農(nóng)民工能在城市安居樂業(yè)，就不會出現(xiàn)過度城市化的問題。
以下文字為21世紀經(jīng)濟報道記者對肖金成的采訪實錄：
記者：從戶籍人口看，實際的城鎮(zhèn)人口比例只有30%左右，低于按常住人口測算的城鎮(zhèn)人口，考慮到目前很多公共服務(wù)仍與戶籍掛鉤，城鎮(zhèn)化應(yīng)如何做實？
肖金成：農(nóng)民工從農(nóng)村進入到城市，在城里找到了工作，實際上就是城鎮(zhèn)化的開始，所以現(xiàn)在把2億多農(nóng)民工統(tǒng)計到城鎮(zhèn)化隊伍中是合理的。
但是，他們沒有戶籍，沒有享受到城鎮(zhèn)居民相同的福利和其他社會保障，所以說不是完全的城鎮(zhèn)化。要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，首先就應(yīng)該把進城的農(nóng)民工福利、社會保障、住房等問題一一解決。
農(nóng)民工問題積累了這么多年，不可能一年內(nèi)就解決，但是10年、20年總能解決。農(nóng)民工不能永遠住在工廠里或者擠在工棚里。
進一步提高城鎮(zhèn)化比例的空間其實很大。比如，目前約1/3甚至一半的農(nóng)民工家屬不在城鎮(zhèn)，如果5000萬的留守兒童進城，城鎮(zhèn)化水平會大幅提高，所以今年城鎮(zhèn)化水平達到54%也是沒有問題的。
另外還有婦女，丈夫在城里，妻子在農(nóng)村，這部分人群大概也有5000萬。把兩地分居的問題解決了，又可以增加5000萬城鎮(zhèn)人口。
國際上的城市化難題一般是就業(yè)問題。例如拉美的過度城市化，城市流民在城市里找不到工作，形成貧民窟，要靠政府救濟。
但是如果城市能提供就業(yè)崗位，農(nóng)民工能在城市安居樂業(yè)，就不會出現(xiàn)過度城市化的問題。如果在城市定居的農(nóng)民工把家屬、孩子一起搬到城市來，我們可以新增三億城鎮(zhèn)人口。所以到2030年，我國的城鎮(zhèn)化化水平達到65%-70%是沒有問題的。
記者：政府工作報告強調(diào)，特大城市和大城市要合理控制規(guī)模，充分發(fā)揮輻射帶動作用；中小城市和小城鎮(zhèn)要增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。大家都想往大城市跑，主要因為就業(yè)機會多，怎么改變這種趨勢？
肖金成：這可以從幾個方面來考慮，一方面是大城市基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，產(chǎn)業(yè)鏈、服務(wù)鏈可以拉長，比如大城市的人很少中午回家吃飯，小城市的人中午一般回家吃飯。所以大城市客觀上把服務(wù)業(yè)鏈條拉長，由此創(chuàng)造就業(yè)崗位。客觀上只要大城市有不斷擴張規(guī)模的需求，人口集中這是很難阻擋的。這既是一個歷史過程，又是市場過程，還是一種自然過程。但大城市擴張也會導(dǎo)致城市生態(tài)問題。所以說事先要規(guī)劃綠地，這就是應(yīng)對城市規(guī)模擴大的一個方式。
第二個方面，作為政府，完全可以逆向選擇，提高城市居住的成本，使得人口規(guī)模不至于增長太快。比如通過土地稅、房產(chǎn)稅等，讓低附加值的產(chǎn)業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移。城市的經(jīng)濟規(guī)模大并不一定必然帶來污染，也可以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，比如發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。像深圳、東京的城市規(guī)模都不小，但是環(huán)境改善了，這就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的好處。
第三個方面，政府可以通過交通設(shè)施的改善，通過公共服務(wù)的改善，讓人們在小城鎮(zhèn)也能夠享受到完整的公共服務(wù)和便捷交通的好處。
大家都愿意到大城市去，是因為大城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)確實比中小城市要完善。因此，下一步要大力發(fā)展城市群。使得大、中、小城市，能夠協(xié)調(diào)發(fā)展。大城市不至于更大，小城鎮(zhèn)不至于更差。這需要做好規(guī)劃，要搞多中心、組團式的城市群，而不是像北京這樣攤大餅，那么就可以一定程度上解決城市環(huán)境惡化、交通擁堵的問題。
只發(fā)展大城市，不發(fā)展小城市，或者只發(fā)展小城市不發(fā)展大城市，這都不行。“十一五”規(guī)劃就提出將城市群作為城鎮(zhèn)化的主要載體。有了城市群才有大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)，通過高速公路和軌道交通把它們連接起來，讓中小城鎮(zhèn)也能夠發(fā)展現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)。
記者：中共十八大中提到要走節(jié)約、智能、低碳的新城鎮(zhèn)化道路。政府工作報告提出城鎮(zhèn)化要遵循規(guī)律、穩(wěn)步推進、科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜、提高質(zhì)量，對此怎么看？
肖金成：首先要“節(jié)約”，這要求我們改變過去不符合中國國情的做法，如重復(fù)建設(shè)、占用過多土地。中國的耕地比較少，要保障糧食安全，保障基本的農(nóng)業(yè)用地，解決的辦法就是節(jié)約。
從長遠看來，農(nóng)村的建設(shè)用地要減少，城鎮(zhèn)的居住用地要增加，這就能達到一定的平衡。所以從宏觀上來講，耕地應(yīng)該是有保障的。但是如果還是以粗放的方式用地，那就很難說了。所以城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村居住用地要減少、城市也要節(jié)約用地，這是必須堅持的。
第二是低碳，現(xiàn)在城市對能源耗費比較大，所以將來要低碳減排，從城市做起，建設(shè)得更加緊湊，在建筑規(guī)劃上都要控制，要有度。所以十八大報告里提到，“生產(chǎn)空間節(jié)約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”，這“三個空間”是比較到位的。
記者：今后加快城鎮(zhèn)化步伐，土地政策應(yīng)該相應(yīng)有變化，比如集體土地上市是不是要加快，小產(chǎn)權(quán)房是不是可以合法？
肖金成：實際上中國的工業(yè)化過程得益于土地和勞動力成本低、政策優(yōu)惠，如果不實現(xiàn)土地國有，推進工業(yè)化，中國發(fā)展速度不會如此迅速。
城鎮(zhèn)化是農(nóng)民最大的利益。但是假如土地售價過高，則農(nóng)民富裕了，卻阻礙了工業(yè)的發(fā)展，仍無法實現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化。因此，城鎮(zhèn)化必須要以工業(yè)化為動力，如果不實現(xiàn)工業(yè)化，農(nóng)民只有維持現(xiàn)狀，難以有高的收益。
未來土地改革實際上是通過市場，不再用征用農(nóng)民集體土地再轉(zhuǎn)為國有土地的方式，而是通過市場平等地交易來實現(xiàn)。但是工業(yè)用地價格不宜太高，不然將來的市場競爭力就會減弱。
