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2025年03月14日
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浙江嘉興推行“兩退兩進”第一年騰退10151畝工業用地，其中的最大來源、有將近一半的騰退土地來自閑置或近乎閑置的項目。
2月4日，44歲的沈水良并未因臨近年關有所空閑。他正忙著與韓國三星集團旗下三星精密不銹鋼制品（平湖）有限公司溝通，希望能收回該公司在開發區的45畝土地，將土地讓給其他優質項目使用。該公司總共拿了開發區112畝土地，一期投入使用67畝后，二期卻遲遲沒有開工。
作為浙江省平湖經濟開發區規劃建設局副局長，這幾年沈水良一直忙著開發區的土地征遷工作。但去年的工作讓他感覺變化最大此前被征收土地的主體一直都是農民，從去年開始，他們的征收重點變成了向企業收回工業用地。
這一轉變，源于嘉興市去年初推行的“兩退兩進”政策。所謂“兩退兩進”，是指將制造業中資源占用多、能源消耗高、環境污染重、已不適合在當地繼續發展的相對低端低效的產業、企業或某些生產環節，從原所占有的空間中騰退出來，繼而引進相對先進的制造業和現代服務業、優質企業或某些先進生產環節。簡而言之，即“退低進高、退二進三”（二指第二產業，三指第三產業）。
“我們已經有許多成功的案例，比如開發區內一路相隔的兩家企業，柯福樂紙機織物公司年產值不足2000萬元，虧損275萬元；而津上精密機械公司年產值20億元，卻苦于沒有空間。我們就進行協調，讓柯福樂將39.1畝工業用地連同廠房，以1500萬元的價格轉讓給津上精密，后者立刻在該廠房投資8億元上了一條生產線。”沈水良透露。
嘉興位于長三角杭嘉湖平原中心，該市下轄的縣（市、區）經濟實力均位于百強縣前列。不過嘉興是平原，沒有大量可用來改造為工業用地的低丘緩坡，而杭州灣北岸是主航道，嘉興也不可能進行大規模圍墾造田。隨著經濟的快速擴張，該市工業土地緊缺要素制約狀況顯現。
“今后十年全市新增建設占用土地的規劃可用量年均只有1.57萬畝，其中1/3將被用作工業用地，即每年5200畝。根據嘉興市十二五規劃提出工業產值每年須增長約1000億元，按照市里要求嘉興工業用地產出率300萬元/畝計算，全市需每年新增近3.3萬畝土地來支撐經濟發展，兩者之間存在巨大的缺口。”嘉興市國土資源局土地利用處處長王新龍給早報記者算了一筆“土地賬”。
“過去我們習慣于用鋪地毯的方式實現數量擴張，現在可鋪的土地已經很少了。而按照預期的目標和現在的土地產出水平，根本沒有這么多的土地資源作為支撐，同時環境容量也已經達到極限，因此不得不另辟蹊徑。而兩退兩進的最大要點，就是提高土地的利用率、增加工業用地的畝產效率，最大程度的從內部挖掘潛能。”嘉興市經信委生產服務業處處長申海良表示。嘉興市去年推行“兩退兩進”騰退工業用地10151畝，而該市計劃在2015年末共騰退低效工業用地3萬畝、力爭達到4萬畝。
城鎮化背后的土地困局
“現在我們是不愁沒有好的項目，缺的就是工業用地，一塊土地騰出來以后有好幾家企業都搶著要。”嘉興南湖區余新鎮副鎮長朱勤中介紹。
在城鎮化進程中，除了“人的城鎮化”、“提高城鎮化質量”，土地是另一個繞不開的話題。
嘉興是全國第一個制訂城鄉一體化發展規劃綱要的地級市，早在2004年1月5日就頒布《嘉興城鄉一體化發展規劃綱要》。2個月后，時任浙江省委書記的習近平就到嘉興蹲點調研，鼓勵嘉興經過3至5年的努力，成為浙江統籌城鄉發展的典范。
嘉興最先面臨的也是土地問題。嘉興市國土資源局局長汪善明介紹，嘉興的城鄉一體化實踐面臨著“發展缺空間”、“用地缺指標”、“補充缺潛力”的三重矛盾。按照城鄉一體發展理念編制的“1+X”鎮村規劃，規劃建設用地只有25%位于新一輪土地規劃的允許建設區，有29.4%位于基本農田保護區；“十二五”時期嘉興市每年建設用地需求量在3萬畝以上，但浙江省下達的計劃指標只有1萬多畝，缺口達2/3。
如何有效緩解用地緊張？
2008年嘉興市開出了第一張藥方節約用地的“兩分兩換”模式，即探索將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開，以承包地換股、換租、增保障，推進集約經營，轉換生產方式，以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉移生活方式。此舉解決了鄉村居民點和工業建設存在著的土地浪費現象，為城鄉一體化提供了用地保障。
嘉興城鎮化進程由此走上快速通道，截至2012年11月底，全市118個農村土地整治項目通過“兩分兩換”已復墾土地面積13499畝，規劃復墾新增耕地超過3萬畝。就在前不久，國土資源部相關部門負責人對嘉興“兩分兩換”農村土地整治模式和低效建設用地再開發工作再次進行專門調研，并就兩項工作在拓展建設用地新空間上的成效給予了肯定。
“兩分兩換”政策從一定程度上緩解了嘉興建設用地緊張情況，但對于嘉興每年千億元的工業增加值所需的工業用地仍顯不足。
以嘉興下轄的平湖市為例，平湖市國土資源局副局長、“兩退兩進”辦公室常務副主任徐海飛曬出了當地的“土地賬”：按“2006-2020年平湖市土地規劃”，全市可新增建設用地4.2萬畝，但到2012年底該市已用掉2.96萬畝，剩下8年僅剩1.24萬畝，這些建設用地中1/3用作工業用地。2013年，平湖市工業計劃投入100億元，力爭達到108億元，按每畝300萬元的投資強度計算，工業用地的需求量為3600畝。但每年指標只有500-600畝，“兩分兩換”能騰出一些工業用地，但數量有限，每年至少有2000多畝的工業用地缺口。
早報記者前往嘉興市多個縣（市、區）、鄉鎮（開發區、工業區）調研，發現這些地方遇到的工業用地囧境與平湖相似，如嘉興每年給南湖區下撥的工業用地指標約為200畝，實際需求超過750畝；桐鄉經濟技術開發區2012年可用指標為135畝，實際全年工業用地使用量達553畝。
“現在我們是不愁沒有好的項目，缺的就是工業用地，一塊土地騰出來以后有好幾家企業都搶著要。”嘉興南湖區余新鎮副鎮長朱勤中介紹。
對此，去年嘉興市開出緩解用地緊張的第二張藥方“兩退兩進”，針對工業用地中存在的閑置、低效利用等情況，試圖通過土地的二次開發等，緩解嘉興的工業土地困局。為此，嘉興采用“六步推進法”實施“兩退兩進”，成立以市長任組長的“兩退兩進”促進經濟轉型升級工作領導小組，分別在市經信委和市發改委下設“退低進高”、“退二進三”兩個辦公室。2012年7月，該市印發了《關于嘉興市實施“兩退兩進”促進經濟轉型升級若干意見》（下稱《“兩退兩進”若干意見》），作為各地開展“兩退兩進”的指導性意見。
“鋪地毯”的后遺癥
“這些閑置土地，有些是因為企業對自身實力估計不足，在投資時多要了土地，但也不排除囤地行為。比如有一家上海公司10年前買了市里一塊220畝的工業土地，但造了一些廠房后就閑置著不開發利用。現在我們想收回這塊土地，在與企業溝通時，對方要求我們拿出平湖黃金地段、可以建五星級酒店的土地用作交換。”平湖市國土資源局副局長徐海飛說。
與眾多沿海城市一樣，上世紀90年代起嘉興經歷了一輪“鋪地毯式”擴張。
“開發區是1993年成立的，那時土地資源相對較足，缺少的是資金和項目。因此只要有項目愿意投我們都要，基本不會對項目有太多挑剔。”桐鄉經濟技術開發區土地管理科副科長鮑峰說。
朱勤中介紹，在上世紀90年代一直延續到本世紀初的幾年，一直都采取“招商引資”，地方政府在項目面前會顯得被動。而近年，他們成了“招商選資”，企業想投資，僅僅有錢還不行，關鍵看是否符合投資要求、地方產業規劃等條件。
在“鋪地毯式”擴張中，上馬的項目難免良莠不齊，有些項目帶來的后遺癥日益顯現，個別甚至成為阻礙地方經濟的“絆腳石”。
《“兩退兩進”若干意見》明確，包括國家明令淘汰的落后產能項目、高能耗高污染的項目、閑置或近乎閑置的項目、低效工業項目等，都成為“兩退兩進”所針對的目標。對于不同類型的項目，嘉興采用協商收回、關停淘汰、轉移轉產、倒逼提升、兼并重組、鼓勵進三、收購儲備等7種途徑實現再開發。
這些項目中，早報記者發現國家明令淘汰的落后產能項目、高能耗高污染的項目，是各地政府較為容易騰退的。且這類項目單個騰出的土地面積也較大，目前嘉興已騰退土地中此類型占30%以上。
如嘉興南湖區余新鎮，僅恒華熱電廠和余新磚瓦廠2個項目就騰出工業用地近400畝；桐鄉市高橋新區，南城磚瓦廠騰出土地110畝；平湖市徐埭磚瓦廠和曹橋百壽磚瓦廠共騰出土地120畝，平湖新輪建材有限公司142畝。“這些項目肯定要退出土地，這一點沒有商量的余地，如果要談的話，主要涉及具體賠償價格。”嘉興南湖區經濟商務局副局長施益民介紹。
閑置或近乎閑置的項目，是“兩退兩進”推行第一年騰退10151畝工業用地的最大來源，有將近一半的騰退土地來自該領域。這樣的土地包括：南湖區余新鎮收回嘉興市建城商貿有限公司169畝閑置土地；平湖經濟技術開發區收回伊諾華精密材料（平湖）有限公司70畝閑置土地。
“這些閑置土地，有些是因為企業對自身實力估計不足，在投資時多要了土地，但也不排除囤地行為。比如有一家上海公司10年前買了市里一塊220畝的工業土地，但造了一些廠房后就閑置著不開發利用。現在我們想收回這塊土地，在與企業溝通時，對方要求我們拿出平湖黃金地段、可以建五星級酒店的土地用作交換。（對方）還稱買了土地就相當于買了件藝術品，就等著保值升值。作為企業肯定不愿意將閑置土地讓出來，收回相對較難。”徐海飛說。
對于低效工業項目而言，嘉興采取區分對待方式。如果是市場前景較好且具有較大發展潛力的企業，政府通過倒逼機制和獎勵的方式，督促指導企業進行廠房加層或翻建改建，鼓勵引導企業實施工藝技術裝備改造提升；如果原有產品檔次及附加值不高而自身又缺乏改造提升能力的企業、因決策失誤或經營管理不善而陷入困境難于自救，則會讓企業騰出土地或由其他企業對其兼并重組；對于已不適宜在當地發展的相對低端低效、但市場發展空間仍然較大的企業，由行業協會和龍頭企業牽頭，與異地政府合作建立專門的產業園，用于這些企業發展。如平湖市與山東金鄉縣建立以服裝業為主的金平湖產業園，與江蘇東海縣建立以箱包及相關配套產業為主的平湖箱包產業園。
退地時的鐵腕與懷柔
“兩退兩進在嘉興市級層面上沒有統一的土地收回補償標準，都由各縣（市、區）自行制定，甚至是各鄉鎮（開發區、街道）制定，具體內容也會千差萬別。這些標準不能說誰好誰壞，都是各地結合自身情況制定。”嘉興市國土資源局土地利用處處長王新龍說。
如何讓企業退地考驗著“兩退兩進”的具體操刀者。
“兩退兩進在嘉興市級層面上沒有統一的土地收回補償標準，都由各縣（市、區）自行制定，甚至是各鄉鎮（開發區、街道）制定，具體內容也會千差萬別。這些標準不能說誰好誰壞，都是各地結合自身情況制定，有一定針對性。”嘉興市國土資源局土地利用處處長王新龍說。
以“閑置土地收回”為例，嘉興平湖市、南湖區和桐鄉市之間的補償標準差異極大。
“我們一般先會跟有閑置土地的公司溝通，希望他們能接受政府按當時的出讓價加上一定的財務成本將土地收回。如果企業不同意，我們會發律師函，以土地使用者自身原因造成未動工開發建設造成土地閑置為由要求無償收回，在這樣情況下企業一般都會理解。”徐海飛介紹，該市在收回伊諾華精密材料（平湖）有限公司閑置土地時，補償標準按2010年政府出讓該地塊時13.1萬元/畝加上財務成本（銀行貸款同期年利率8%乘以出讓年限）計算，由此得出每畝的補償標準為15.2萬元。
相對于平湖市的鐵腕，南湖區顯得較為溫和。“在收回閑置土地時，我們會與企業進行多次溝通，做通他們的思想工作。在補償標準上，我們與企業協商，一般會按當前市里工業用地的市場基準價計算。”嘉興南湖區經濟商務局副局長施益民說。如在該區余新鎮收回嘉興市建城商貿有限公司的閑置土地時，雖然該地塊為2003年出讓，時價僅5萬余元/畝，在與企業溝通時企業報價30萬 /畝，最終雙方協商按南湖區當時工業用地出讓基準價21.3萬元/畝的價格收回。
桐鄉的閑置土地回收補償，則可以用懷柔來形容。“一般閑置土地收入，會按同期工業用地市場基準價的基礎上給予適當獎勵。如果閑置用地回收后用于退二進三項目，土地性質由工業用地轉為三產用地后土地升值，我們也會讓企業享受升值紅利。”桐鄉市“兩退兩進”辦公室相關負責人說。
這樣的補償標準不僅局限于閑置土地收回，各地在處理所有工業用地收回時基本也參照同一做法。
同樣，收回土地需要動用大量的資金，在各地“兩退兩進”過程中回收的出資主體基本上為鄉鎮（開發區、街道）。如何保證他們的資金來源，各地做法也不盡相同。平湖市采取了政銀合作的方式，由市政府出面與7家銀行簽訂授信總額為25億元的“兩退兩進”政銀信貸合作總體框架協議，相關主體還與6家銀行簽訂授信總額為12.36億元的“兩退兩進”項目信貸合作協議。同時，該市設立了“兩退兩進”專項資金，從新增土地出讓金中計提2%注入專項資金。
桐鄉則采取“政府”買單方式。該市經信局相關負責人邵峰介紹，該市設立了“ 桐鄉市轉型升級財政引導專項資金”，單位在收回處置企業過程中如果遇到資金困難，市財政給予協助資金周轉借款。借款期限四個月以內的市財政實行貼息；四個月以上至借款最高期限的按銀行基準利率計算。工業用地借款期限最高為一年，經營性用地借款期限最高為兩年，超過借款期限可從財政體制等其他資金中予以扣款。
“兩退兩進”的隱憂
相關官員介紹，目前各地在引導騰退空間的布局上，基本都是關一個企業算一個，呈現“點狀化”、“碎片化”，缺少成片騰退的項目，這樣很難引進規模較大的項目。
嘉興去年推行“兩退兩進”騰退工業用地10151畝，而該市計劃在2015年末共騰退低效工業用地3萬畝、力爭達到4萬畝。這樣的騰退指標被分解到各縣（市、區），如桐鄉市將在2016年底，全市共騰退低效工業用地6000畝以上；平湖則是截至2015年底計劃騰退建設用地8000畝以上。
“要明確騰退對象，首先要摸清楚家底。嘉興將用半年時間，對全市工業用地績效情況進行一次全面系統的調查摸底和分析梳理。”嘉興市經信委生產服務業處處長申海良表示，調查范圍包括全市所有規模以上企業，以及實際用地面積3畝以上或租用廠房面積在2000平方米以上的規模以下企業。其中，規上企業考核畝均銷售收入、畝均稅收、單位能耗工業增加值、畝均COD（化學需氧量）排放、全員勞動生產率；規下企業考核畝均稅收、單位能耗稅收。各項指標都會根據2010-2012年三年平均值進行計算，并設置一定權數進行排序，分ABCD四類企業，其中D類企業為重點騰退的對象。
事實上，平湖市已在2012年對全市2430家企業的3635宗、39674畝工業用地進行了“全身體檢”，且調查內容較嘉興將要展開的調查更為翔實。南湖區也對全區266家規模以上企業和210家規模以下企業進行了用地績效調查，并初步確定騰退企業名錄。桐鄉市也于此前對全市的企業展開了用地績效調查，確定了一批騰退土地名單。
“嘉興市2013年計劃騰退工業用地1萬畝，分到我們這里的指標是600畝。從目前的騰退企業名單來看，容易騰退的土地，去年已經騰退得差不多了，今年我真不知道怎么去完成這個指標。”嘉興市一名不愿具名的官員表示。這樣的憂慮，在早報記者采訪的官員中不在少數，有些官員在上報2012年度騰退項目時，刻意保留了一些項目，即便如此他們對今年如何完成指標依舊心里沒底。
有的官員稱，心里沒底的原因并不是沒有企業可以騰，而是覺得要讓這些企業騰出地來難度太大，補償標準與企業的要求差距很大，騰退土地主要靠行政力量推動，很多“退低”企業本身就有抵觸情緒。特別是對合法經營的低效企業，要求其騰退顯得有些“底氣不足”。還有一些坐地起價的企業，也給推進工作帶來很大難度。
相對于“退”而言，“進”的問題對嘉興各地官員的考驗更大。《“兩退兩進”若干意見》明確，新增工業項目的投資強度不低于280萬元/畝，新增服務業項目的投資強度不低于200萬元/畝；容積率不低于1.0，以后逐年提高。強化“畝產論英雄”導向，原則上畝均銷售收入不低于300萬元、畝均稅收不低于12萬元，并逐年提高。
如何保證“進”的項目能符合嘉興市的要求，避免選中的企業如此前一樣出現空置、低效等情況，各地政府也絞盡腦汁。南湖區在全區各鄉鎮抽調人手，前往上海、杭州和寧波等駐點招商，一般駐點時間為半年；平湖經濟開發區考慮園區了有十多家世界500強企業的優勢，準備派人前往德國駐點，借此吸引歐洲的優質企業進入；而桐鄉經濟技術開發區則對企業跟蹤回訪，一旦發現企業在供地后規定時間未開工，即時將土地收回。去年，該開發區已將出讓給某企業不到2年的土地收回，避免土地出現閑置情況。
相關官員介紹，目前各地在“兩退兩進”中存在一些問題，也有很多不如意的地方。如部分實施了“兩退兩進”的企業，受到區域位置和周邊業態的影響，退二后并未進三、退低后并未進高，而是將廠房租賃給規模更小的二產企業，謀求短期利益。還有一些地方即便退二進三，很多土地由鄉鎮、街道處理，形成了層次較低的傳統型、生活型三產。同時，目前各地在引導騰退空間的布局上，基本都是關一個企業算一個，呈現“點狀化”、“碎片化”，缺少成片騰退的項目，這樣很難引進規模較大的項目。
