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2025年03月14日
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城市化網綜合報道 在2012年多次中央級別的會議預熱之后，近日有消息傳出，由發改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內的十多個部委共同參與編制的城鎮化發展總體綱要《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011～2020年)》已經編制完成，有望于全國兩會前后發布。與之前城鎮化攤大餅方式不同，將推進更有質量的城鎮化。
城鎮化發展規劃將推進更有質量的城鎮化
城鎮化已經成為中國經濟步入“十二五”規劃第三個年頭的頭號熱詞。
作為我國城鎮化發展總體綱要的《全國促進城鎮化健康發展規劃 （2011~2020年）》（以下簡稱《規劃》）已經編制完成，即將對外發布。號稱能拉動40萬億元投資的城鎮化發展終于將迎來一個全面的綱領性文件。
“《規劃》目前已經上報國務院。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成表示。
據了解，《規劃》是由國家發改委牽頭，包括財政部、國土資源部、住建部等在內的十多個部委共同參與編制。此次《規劃》將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設，盡管尚在國務院批復過程中，不過所產生的效應已開始顯現。近期，各地方政府提速城鎮化的消息不絕于耳。2012年年底，包括福建、云南在內的多個省區出臺了城鎮化體系建設規劃方案，高調發布城鎮化目標。
目前來看，針對此次《規劃》中可能涉及到的問題，現行的土地和戶籍管理制度將成為關注的焦點。多數專家學者表示，長期在城市打工的農民工市民化的問題，以及農村征地補償，逐步實現農村集體土地同權同價參與城鎮開發等，都是城鎮化過程中亟需解決的問題。
城鎮化所要面臨的問題十分繁瑣，也不可能一步到位。肖金成表示，短期內將致力于逐步化解現有矛盾，而土地和戶籍等相關政策都在一個探索的過程中，將會逐步得到推進。
城鎮化發展規劃將探索“人地掛鉤”新政
據了解，對于作為城鎮化核心問題的土地制度，《規劃》指出，按照管住總量，嚴控增量，盤活土地存量的原則，創新土地管理制度，優化城鄉土地利用結構，有效化解城鎮化進程中建設用地需求和耕地資源保護的矛盾。
《規劃》指出，在擴大城鎮建設用地增加規模與本地區農村建設用地減少規模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上，探索實行“人地掛鉤”的政策，即城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤，地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤。
“現在各地做城市土地規劃時雖然也把自身的人口增長作為一個大目標，但實現人口增長是為了‘地’而不是真正為了‘人’。”中國農業大學土地利用與管理研究中心主任張鳳榮告訴《經濟參考報》記者，此前包括重慶、成都在內的建設用地增減掛鉤的試點，在市場上交易建設用地的指標，也只是為了把土地拿過來，并沒有真正和人掛鉤。
張鳳榮指出，城市的建設用地增加了，產業發展了，但大量農民工沒有被納入城市戶口，只留下勞動的剩余價值，他們的社會保障卻被甩到了原來的輸出地，這是典型的發達地區剝奪欠發達地區。同時，如果土地城鎮化了而人口沒有城鎮化，將來還會造成土地的閑置和浪費。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令接受《經濟參考報》記者采訪時分析說，2011年我國城鎮化率達51.27%，據此計算我國城鎮人口已達6.9億，但是，2011年年底中國農村戶籍人口是9.3億，這意味著城鎮人口數量僅為4.2億，因此，我國城鎮化水平至少要減掉三分之一。
喬潤令表示，值得注意的是，我國在城鎮化建設和推進過程當中，農村建設用地總量不減反增，這說明土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮占用土地的速度遠遠快于吸納人口的速度。
“現在地方政府爭要建設用地指標，但‘要地’是為了‘以地變錢’，為獲得更多增值收益，并不是真正的城鎮化。因此，如果真正能夠實現建設用地指標和人結合起來，將能夠扼制各地‘攤大餅式’的盲目城鎮化。”張鳳榮說。
此前，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強強調，推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。
事實上，河南省已開始在“人地掛鉤”方面先行先試。此前河南省政府工作報告中就明確指出，有關部門正抓緊制訂“人地掛鉤”具體實施方案，在確保耕地不減少，不影響農業和糧食的同時，通過綜合的土地整治來支持新型城鎮化、新型工業化。
在盤活“存量”土地方面《規劃》還指出，強化人均建設用地指標控制，提高建成區人口密度。強化重點工程建設項目用地標準控制，提高工業項目用地產出強度和容積率門檻。與此同時，建立閑置土地利用、低效利用土地二次開發的激勵約束機制，推進舊城鎮，舊廠房、舊村莊改造，提升城鎮存量土地開發利用強度。
另外《規劃》提出還應合理控制城市用地規模。按照密度1萬人每平方公里的標準條款城市群新增用地，建立城市群內城市建設用地指標調劑機制，嚴格控制特大城市和小城市新增建設用地，合理保證生活用地，提高生態用地比例，優先保障基礎設施、公共服務設施和保障性住房用地。
“我們需要的不是出現越來越多的特大城市，而應是小城市集群。”喬潤令認為，只有城鎮城市集群化，生活、居住、工作都得以解決并走向富足，才能使越來越多的人留在自己的城市。
與城鎮化有關的兩個投資主線被看好
隨著政策、資源的傾斜，城市群的不斷增加勢必為經濟增長帶來新引擎，其釋放的內需和投資機會也必將帶動收入倍增計劃的完成。與城鎮化有關的兩個投資主線被不少投資者看好：
一是城鎮化建設帶來的基礎設施投資機會。城鎮化進程加快后，供水供氣、公共交通等市政設施的需求勢必加大。
二是城鎮化建設帶來的大消費投資機會。城鎮化后居民在醫療、家電、出行的支出將不斷提高，所以醫藥、家電、汽車板塊都有望在2013年獲得較大收益。
