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2025年03月14日
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據(jù)報(bào)道，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案草案的重點(diǎn)在于：強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管，改善民生，整合完善交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管等重要領(lǐng)域的管理體制。具體內(nèi)容包括：民政部擴(kuò)大社會(huì)管理等方面的權(quán)責(zé)；國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室與現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管部門進(jìn)行整合，成立專門的市場(chǎng)秩序監(jiān)管部門；而國(guó)家海洋局亦將擴(kuò)權(quán)，強(qiáng)化海洋綜合管理權(quán)限；各界呼吁最多的鐵道部與交通運(yùn)輸部亦有望進(jìn)行整合。而此前廣為流傳的“大能源”、“大文化”、“大金融”“大體改委”等部門的改革，暫未列入此輪“大部制”改革的重點(diǎn)。
對(duì)于大部制，我們并不陌生。自國(guó)務(wù)院上一輪機(jī)構(gòu)改革后，全國(guó)上下，很多地方都在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)的大部制改革，引進(jìn)了大部制的一些形式。不過，遺憾的是，除極少數(shù)外，多數(shù)地方的大部制改革，包括中央部委的大部制改革，基本上未能實(shí)現(xiàn)改革的初衷或目的。當(dāng)初轟轟烈烈成立的大部門，最后都回到過去那種臃腫的狀態(tài)，職能并未有本質(zhì)的變化，甚至比過去更加臃腫，更加行政化和官僚化。曾有學(xué)者就把上一輪大部制改革存在的問題概括為五個(gè)方面：一是職能未有機(jī)整合，二是部門內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，三是職能未徹底轉(zhuǎn)變，四是改革未突出戰(zhàn)略和重點(diǎn)，五是大部門決策協(xié)調(diào)能力亟待提升。這背后的原因，就在于我們簡(jiǎn)單理解了大部制改革，以為大部制就是把原來管理職能相似、業(yè)務(wù)范圍趨同的一些部門簡(jiǎn)單地捏在一起，成立一個(gè)超級(jí)的綜合性管理部門。
大部制這一概念是從西方國(guó)家植入的，上世紀(jì)七八十年代西方興起了一場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng)，重塑政府，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)以及在這一理論指導(dǎo)下的大部制有它的生成條件，即它是在一種民主、法治的環(huán)境中形成的。而中國(guó)缺少的正是這樣一種社會(huì)環(huán)境。廣州市副市長(zhǎng)曹鑒燎在今年廣州兩會(huì)上就一針見血地指出，“大部制是一個(gè)好東西，但是搞得不好，不引出制度性的東西，越大部制就越官僚，越高度集中就越腐敗。”他的理由是“小政府，大社會(huì)”需要在一種民主、法治非常完善，在三權(quán)鼎立、直選制度下面，才能夠做到的”。而按照我們現(xiàn)在所理解的大部制，他認(rèn)為，“其實(shí)最早是在中國(guó)實(shí)行。”因?yàn)橹袊?guó)改革開放之前，政府完完全全是大部制。以廣州為例，“那時(shí)候廣州市有多少個(gè)部門呢？沒有多少個(gè)。一個(gè)農(nóng)委，管住農(nóng)林水牧漁；一個(gè)交委，管住所有交通口的所有部門；一個(gè)教育委員會(huì)，管著教育文化宣傳這條線；一個(gè)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，把所有的經(jīng)濟(jì)口都管到；一個(gè)建委把國(guó)土房管等等管過來。”
這位市長(zhǎng)的見解可謂觸及到了問題的本質(zhì)。對(duì)政府而言，民主法治首先意味著權(quán)力受到極大制約。換言之，在大部制改革中，存在著一個(gè)權(quán)力約束問題。大部制必以權(quán)力受到約束為前提。從這個(gè)角度看，我們理解的大部制，天生就內(nèi)含著缺陷，因?yàn)槲覀儗?shí)行的大部制，政府的權(quán)力與過去相比，并未有什么減少。只不過把這個(gè)部門管理的權(quán)力挪到另一個(gè)部門行使，或者把幾個(gè)部門管理的權(quán)力變成一個(gè)部門行使，或者地方管理的權(quán)力上收中央。
以本輪大部制的最大“驚喜”和最大“遺憾”來看，前者把國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室與現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管部門進(jìn)行整合，設(shè)立一個(gè)名為市場(chǎng)秩序監(jiān)管總局的機(jī)構(gòu)。這種將分散于各部門的權(quán)力整合成一個(gè)部門的做法并未改變權(quán)力的性質(zhì)，使得權(quán)力變小，它甚至還擴(kuò)張了這個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，因?yàn)榻?jīng)過這樣一改革，把原來由地方承擔(dān)的食品安全監(jiān)管上收中央，加強(qiáng)了中央對(duì)食品監(jiān)管的責(zé)任。后者是學(xué)者們近年一直在呼吁的“新體改委”被擱置，同時(shí)對(duì)國(guó)家發(fā)改委的審批權(quán)削弱亦有限。這意味著在“十二五”期間，仍由國(guó)家發(fā)改委同時(shí)主導(dǎo)“改革”與“發(fā)展”。而發(fā)改委在過去10年的表現(xiàn)說明，它在把中國(guó)改革弄得一團(tuán)糟的同時(shí)，將自己變成了一個(gè)部委之上的超級(jí)權(quán)力部門，大到外交國(guó)防，小到百姓的吃喝拉撒，沒有它不涉及和染指的。
可以講，權(quán)力不受約束的大部制改革，其導(dǎo)致的后果是，過去幾個(gè)部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，可能互相制約，現(xiàn)在把這些部門合在一起，成為一個(gè)超級(jí)部門，原來部門之間的分權(quán)就沒有了，權(quán)力更加集中，就沒有制約它們的力量了。此種情形下，政府難免不會(huì)變得更加為所欲為。
另一方面，既然大部制是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，將職能相對(duì)接近的部門進(jìn)行橫向合并，拓寬管理幅度，那么，它也就要求在合并各職能部門的同時(shí)，新部門的職能必須跟著轉(zhuǎn)變。也就是說，大部制改革必須同時(shí)要對(duì)政府的職能進(jìn)行精簡(jiǎn)和轉(zhuǎn)換，包括行政審批權(quán)，價(jià)格管制權(quán)，資源控制權(quán)和對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)權(quán)都要大幅縮減，通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事項(xiàng)交由市場(chǎng)社會(huì)調(diào)節(jié)，政府則重點(diǎn)做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務(wù)及監(jiān)督管理工作，為社會(huì)創(chuàng)造一個(gè)好的發(fā)展環(huán)境，切實(shí)減少微觀管理和具體的審批事項(xiàng)，從而使政府部門更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。
如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，它就會(huì)像之前的歷次政府機(jī)構(gòu)改革一樣，陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。
所以，大部制改革，部門的合并只是表象，實(shí)質(zhì)是通過機(jī)構(gòu)的歸并來優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府在公共服務(wù)、社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面的責(zé)任。這也是當(dāng)前我國(guó)進(jìn)一步深化行政管理體制改革的重點(diǎn)和方向。做不到這點(diǎn)，大部制改革就是在“穿新鞋走舊路”。
