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2025年03月14日
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中共中央明確將城鎮(zhèn)化發(fā)展作為未來中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的重要推動(dòng)力，希望通過城鎮(zhèn)化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)消費(fèi)，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型。
但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，地方政府作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的執(zhí)行主體，面對(duì)“城鎮(zhèn)化發(fā)展”命題最感興趣的依舊是想通過城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的逐步擴(kuò)大以獲得更多的土地財(cái)政收入和投資機(jī)會(huì)。
兩種發(fā)展思路客觀上確實(shí)存在著不合拍、不相容甚至矛盾之處。要想改變地方政府既有的粗放型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，除了增加新的誘導(dǎo)性條件，如財(cái)稅體制改革等，還需要增加新的約束性條件，對(duì)地方政府既有的發(fā)展“手段”進(jìn)行約束，倒逼其改變發(fā)展路徑。在這種情況下，建立一套操作性強(qiáng)、可納入地方政府績效考評(píng)范圍的城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系就不失為一種可行的方案。
另一方面，我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化指標(biāo)過于簡單，僅反映了城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋壤且粋€(gè)極為簡略的、單維度的“人頭數(shù)”比較，具有極強(qiáng)的誤導(dǎo)性，無法反映“城鎮(zhèn)化”的真實(shí)內(nèi)涵。眾所周知，中國51%的城鎮(zhèn)化水平水分很大，如果僅以戶籍人口計(jì)算，中國的城鎮(zhèn)化水平大約只有35%。其中16個(gè)百分點(diǎn)的差異正說明了中國城市化進(jìn)程中一個(gè)極為嚴(yán)重的社會(huì)現(xiàn)象——“半城市化”現(xiàn)象。大量的城市外來務(wù)工人員只是進(jìn)入了城市的生產(chǎn)領(lǐng)域，并沒有進(jìn)入城市的消費(fèi)領(lǐng)域和社會(huì)生活領(lǐng)域。他們中很多人成為了東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與內(nèi)地落后地區(qū)之間以春節(jié)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)不斷從事往復(fù)運(yùn)動(dòng)的“候鳥”。他們與城鎮(zhèn)戶籍人口一起成為中國城鎮(zhèn)化率計(jì)算時(shí)的分子，卻沒有享受到城鎮(zhèn)居民同樣的公共服務(wù)和社會(huì)福利。他們與城鎮(zhèn)居民一起生活卻始終因“本地人”與“外地人”的“內(nèi)外之別”難以跨越而無法實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)融合。因此揚(yáng)棄單一維度的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，建立多維度的、能體現(xiàn)城鎮(zhèn)化真實(shí)內(nèi)涵的發(fā)展指標(biāo)體系就顯得極為必要。
城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立應(yīng)發(fā)揮至少兩重作用：一是對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“鋪攤子”現(xiàn)象予以遏制，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展走集約式發(fā)展道路；二是促使城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“半城市化”現(xiàn)象發(fā)生改變，促進(jìn)社會(huì)融合。
我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)“鋪攤子”現(xiàn)象集中表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中“地耗”過高，土地利用的集約化程度過低。一方面，我們國家可用人均耕地面積不足0.1公頃，不到世界平均水平的二分之一、發(fā)達(dá)國家的四分之一，美國的六分之一、阿根廷的九分之一，可以說可利用的土地資源極為緊張；另一方面是我們在城鎮(zhèn)建設(shè)中對(duì)土地的使用大手大腳，有研究數(shù)據(jù)顯示，我們經(jīng)濟(jì)在1980-2005年間每增長一個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)占用農(nóng)地約30萬畝，與日本經(jīng)濟(jì)高速增長期相比，我們的地耗水平接近日本的8倍。要改變原有的粗放式土地使用方式，除了在土地征收制度和財(cái)稅制度上進(jìn)行改革外，還應(yīng)效仿單位GDP能耗指標(biāo)，建立強(qiáng)約束性的地耗指標(biāo)體系，將單位GDP地耗、新增GDP地耗、人均地耗以及新增居民地耗納入指標(biāo)體系之中，在實(shí)施過程中與土地增減掛鉤政策相配套，迫使地方政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中提高對(duì)土地的使用效率，防范新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”發(fā)生。
城鎮(zhèn)化發(fā)展中的“半城市化”現(xiàn)象是因戶籍差別造成不同身份人群在公共資源和社會(huì)福利享有上的不公長期累積形成。破除“半城市化”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)外來人員與本地居民的社會(huì)融合自然是一個(gè)漫長的過程，既包括在公共政策層面逐步實(shí)現(xiàn)外來人員與本地居民一視同仁，也包括在社會(huì)心理層面逐漸實(shí)現(xiàn)彼此之間的相互融合和認(rèn)同。在這個(gè)過程中，政府的公共政策應(yīng)該發(fā)揮先行作用，其核心當(dāng)然是改革既有的不合理戶籍制度，將個(gè)體應(yīng)享受的公共資源、社會(huì)福利與戶籍剝離開，推動(dòng)公共服務(wù)提供的均等化。
可現(xiàn)實(shí)情況是，我們不可能在全國范圍內(nèi)一步到位地廢除戶籍制度。較為可行的方式是在勞動(dòng)力就業(yè)制度、勞動(dòng)力市場管理體系、公共資源和社會(huì)福利體制著手進(jìn)行增量式改革，通過逐步提升外來務(wù)工人員所享受的公共服務(wù)，逐漸拉平其與本地居民間的差異。在這個(gè)過程中，各地方政府的意愿與動(dòng)力各有不同，勞動(dòng)力相對(duì)緊缺的城市推進(jìn)速度會(huì)快一些，戶籍粘附社會(huì)福利較多的城市推進(jìn)速度就會(huì)慢一些。為縮短這個(gè)過程，增強(qiáng)地方政府的改革動(dòng)力，應(yīng)該研究制定一系列相應(yīng)反映社會(huì)融合的指標(biāo)，納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系之中。通過硬性的指標(biāo)要求，敦促地方政府不斷減少勞動(dòng)力就業(yè)制度、勞動(dòng)力市場管理體系、公共資源和社會(huì)福利體制固有的“內(nèi)外之別”。
當(dāng)然，與直觀的地耗指標(biāo)體系相比，反映社會(huì)融合的指標(biāo)體系構(gòu)建難度較大。對(duì)于什么是社會(huì)融合，阻礙社會(huì)融合的因素有哪些，怎么簡明、科學(xué)、合理地測量社會(huì)融合等等，學(xué)術(shù)界還都處于研究當(dāng)中，并未形成統(tǒng)一的意見。但是對(duì)于促進(jìn)社會(huì)融合的公共政策取向還是有一致意見的，對(duì)于應(yīng)廢除哪些針對(duì)外來人員的歧視性政策安排也是有共識(shí)的。可以考慮先建立剛性的反映公共政策歧視性、排他性強(qiáng)弱的指標(biāo)體系，敦促各地方政府盡快調(diào)整相關(guān)公共政策；另一方面建立柔性的，可以動(dòng)態(tài)監(jiān)測、全面把握外來人口社會(huì)融合意愿、過程、結(jié)果的指標(biāo)體系，為各地方政府制定適宜的公共政策提供參考。
未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展，最應(yīng)避免的就是延續(xù)原有的發(fā)展路徑，最應(yīng)警惕的就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市內(nèi)部的再生產(chǎn)。走集約型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，幫助外來人員實(shí)現(xiàn)“工作融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)”，正是城鎮(zhèn)建設(shè)相關(guān)公共政策的目標(biāo)。而為保證這種政策思路不出現(xiàn)偏差，在現(xiàn)有的政府治理方式下，構(gòu)建并實(shí)施科學(xué)的、有強(qiáng)約束力的城鎮(zhèn)化發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是一條必要的也是可行的保障措施。
(作者為中國社科學(xué)院臺(tái)灣研究所助理研究員)
