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2025年03月13日
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去年底召開的中央經濟工作會議指出：城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局。要把有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。
城鎮(zhèn)化已經成為今年政府工作的熱點。記者針對當前社會普遍關注的眾多熱點問題采訪了長期從事城鎮(zhèn)化研究的全國人大常委、民建中央副主席、經濟學家辜勝阻教授。
記者：中央經濟工作會議提出，城鎮(zhèn)化是擴大內需的最大潛力，關于城鎮(zhèn)化的話題再次引起多方關注，這無疑也將成為今年經濟工作的重點，您如何解讀？
辜勝阻：中央經濟工作會議指出，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。
美國諾貝爾經濟學獎獲得主斯蒂格利茨曾經預言：影響當今世界的兩件大事一是中國的城鎮(zhèn)化，二是是美國的高科技。受全球金融危機影響，中國最需要的資源是市場需求。應對嚴重的產能過剩必須把擴大內需作為頭號戰(zhàn)略選擇。如果說工業(yè)化在某種意義上主要是創(chuàng)造供給，那么城鎮(zhèn)化則主要是創(chuàng)造需求。有研究表明，城鎮(zhèn)化每提高1%，可替代出口10萬億元。推進城鎮(zhèn)化建設，有利于轉變經濟增長方式，實現(xiàn)內需拉動的經濟轉型，促進經濟可持續(xù)增長。城鎮(zhèn)化建設對擴大內需、推動經濟發(fā)展的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
首先，城鎮(zhèn)化有利于引發(fā)消費需求，增加居民對基礎設施、住宅、耐用消耗品、汽車等的消費。據(jù)測算，按照現(xiàn)有城鎮(zhèn)化速度，未來5年消費需求規(guī)模將從2011年的16萬元億提升到2016年的30萬億元左右。其次，城鎮(zhèn)化建設的過程也是帶動投資增長、完善基礎設施建設的過程。高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化使大量農村人口進入城市，這對基礎設施、房地產等行業(yè)的投資和建設提出了相應要求。研究顯示，未來10年新增城鎮(zhèn)人口將達到4億左右，以人均10萬元的固定資產投資標準計算，能夠增加40萬億元的投資需求。
記者：中國城鎮(zhèn)化進程中存在“半城鎮(zhèn)化”的特點，城鎮(zhèn)化新政也提出要把有序推進農業(yè)轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好。轉移人口的市民化任重而道遠，您如何解讀？
辜勝阻：我國城鎮(zhèn)化率還有很大的提升空間。改革開放以來，在創(chuàng)造經濟增長“中國奇跡”的同時，我國的城鎮(zhèn)化速度明顯加快，“九五”、“十五”、“十一五”這三個時期的年均城鎮(zhèn)化率分別達到了1.43%、1.35%和1.39%，但從世界范圍內看，中國的城鎮(zhèn)化水平仍然較為滯后。城鎮(zhèn)化率剛剛接近世界的平均水平（52%），和高收入國家（80%）的城鎮(zhèn)化水平相差甚遠。
雖然我國城鎮(zhèn)化率已超過52%，但是城鎮(zhèn)戶籍人口占總人口的比例卻只有約35%-38％。2億人生活在城鎮(zhèn)卻沒有城鎮(zhèn)戶口，也無法享有城鎮(zhèn)居民待遇。很多農民工出現(xiàn)“就業(yè)在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”的“半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象，農民工實現(xiàn)了地域轉移和職業(yè)轉換，卻沒有實現(xiàn)身份的轉變。大規(guī)模農民工周期性“鐘擺式”和“候鳥型”流動，造成了巨大的社會代價。為此，有序推進農民工的市民化成為今后政府工作的重要任務。
當前推進城鎮(zhèn)轉移人口市民化需要注意三個特點：一是轉移人口量大面廣有長期性。二是市民化成本很高。市民化是一項高成本的改革，農民工要穿上市民的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這“五件衣服”，需要大量公共投入。三是難點在于穩(wěn)定的就業(yè)機會。
記者：中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展如何因勢利導、趨利避害，避免哪些誤區(qū)？需如何實現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展？
辜勝阻：推進城鎮(zhèn)化要避免五個誤區(qū)：一要防有城無市的過度城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化缺乏產業(yè)支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”。城鎮(zhèn)化要重點解決的是“人往哪兒去”的問題。現(xiàn)在有人主張把大城市做得特別大，北京這樣的2000萬人的大城還要做到5000萬人。這種思路不可取。我認為城鎮(zhèn)化不是做大，而是應把小城市做多，把城市群做多。二要防有速度無質量的城鎮(zhèn)化，避免地方一哄而起搞大躍進，一味追求城鎮(zhèn)化的高速度和規(guī)模擴張，陷入速度至上陷阱。三要防城鎮(zhèn)化的“房地產化”，過度依賴土地財政，避免過高地價推高房價、陷賣地財政陷阱。四要防地方政府以地生財，消滅村莊，大量農民“被上樓”，陷掠奪式發(fā)展陷阱。五要防特大都市“大城市病”，避免重物的城鎮(zhèn)化而輕人的城鎮(zhèn)化，陷高樓林立而居民幸福感下降、環(huán)境惡化、特大城市人口過度膨脹、資源粗放開發(fā)陷阱。
如何推進城鎮(zhèn)化可持續(xù)健康發(fā)展非常關鍵。我認為應該堅持“兩條腿”走路，一是依托大城市發(fā)展城市群，采取組團式的城市結構，實現(xiàn)城市集聚效應和規(guī)模效應。發(fā)展城市群推進城市化要科學規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，加強城市群內交通、通訊和網絡等基礎設施建設，通過發(fā)展“智慧城市”推動內涵型城市化發(fā)展。要與資源環(huán)境承載能力相適應，把生態(tài)文明理念和原則全面融入城市發(fā)展全過程。二是大力發(fā)展中小城市，特別是做大縣城，發(fā)展縣城經濟，以外延的據(jù)點式發(fā)展為特征，建設有吸引力的中小城鎮(zhèn)，尤其是在中西部地區(qū)重點依托縣城發(fā)展縣域城市，引導流動人口向中小城市分流。改變城市體系“頭重腳輕”態(tài)勢，減緩特大城市人口膨脹壓力和四面“霾”伏這類“大城市病”。三要創(chuàng)造更多穩(wěn)定的就業(yè)，沒有產業(yè)基礎的城鎮(zhèn)化只是唱“空城計”。“拉美陷阱”的教訓告訴我們，城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展必須要有產業(yè)和就業(yè)支撐，新市民在城市必須要有穩(wěn)定的工作和收入。
記者：像您所說，城鎮(zhèn)化并非簡單的“造城”運動，要讓農民進城后能夠真正地自食其力，激發(fā)民間資本的創(chuàng)富活力，解決新市民安居和創(chuàng)業(yè)“錢從哪里來”的問題至關重要，對此您有什么政策建議？
辜勝阻：新城鎮(zhèn)化是一項高成本的系統(tǒng)工程，不論農民工是進城置業(yè)或是返鄉(xiāng)自主創(chuàng)業(yè)，還是解決新城鎮(zhèn)化過程中的基礎設施投資和公共服務支出，均需要大量資金支持。解決“錢從哪里來”的問題至關重要。
一方面是要推進金融改革特別是農地金融的改革，以土地使用權為抵押進行融資貸款，使農民“沉睡的土地”變成其創(chuàng)業(yè)、置業(yè)的資本，利用好土地資本化紅利，盤活土地的同時，為進城從事二、三產業(yè)的農民提供創(chuàng)業(yè)資金。另一方面，要發(fā)展以小貸公司和村鎮(zhèn)銀行為主的草根金融，開發(fā)適合城鎮(zhèn)化建設的金融產品和服務，支持農民工的草根創(chuàng)業(yè)和草根經濟。
記者：推動城鎮(zhèn)化和農民工市民化必須涉及到多項改革，您覺得應該如何將城鎮(zhèn)化與改革結合起來？難點在哪？又該如何解決？
辜勝阻：在城鎮(zhèn)化的過程中，我們要通過農民市民化，實現(xiàn)農民的市民夢、創(chuàng)業(yè)夢、住房夢，讓農村轉移人口進得來、住得下、留得住、融得進、可創(chuàng)業(yè)、能就業(yè)，成為城鎮(zhèn)建設者和發(fā)展成果分享者，成為城鎮(zhèn)活力、創(chuàng)造力和競爭力的重要來源。
推動城鎮(zhèn)化和農民工市民化涉及到土地制度改革、戶籍改革、財政金融改革、公共服務改革等等，但是最難的是土地制度和戶籍制度改革。一要深化土地制度的改革，改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面，在城鎮(zhèn)化過程中要集約用地，降低地耗，要在保護農民土地財產權的前提下，推動土地的自愿流轉，使人口向城鎮(zhèn)集中過程中，土地向種田能手集中、產業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集聚。二要推動戶籍制度改革。三要推動財稅金融體制改革。四要推動公共服務體制改革。五要改革縣市管理體制。擴權強縣，做大縣城。
