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2025年03月14日
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什么是“城鎮(zhèn)化”？不同的人有不同的解讀：在市長眼里，“城鎮(zhèn)化”是從發(fā)改委爭取項目再好不過的陳詞；在企業(yè)家眼中，是又一輪投資熱潮的前奏；在投資者看來，與城建相關(guān)的股票會迎來一輪瘋漲；而在維權(quán)律師看來，這將可能導(dǎo)致農(nóng)民又一輪大規(guī)模“失地上樓”……
事實上，每一個舉足輕重的政策綱要從設(shè)計到落地，無不是一番正義性與可行性的雙重博弈。2009年肇始的“城鎮(zhèn)化”，一直處在概念設(shè)計階段，至2013年被放在了重要的位置。從剛剛結(jié)束的地方兩會看，“城鎮(zhèn)化”成為地方官員從政的“關(guān)鍵詞”，一個放在未來二三十年大背景下設(shè)計的中長期綱要。
“城鎮(zhèn)化”的本來含義，是讓農(nóng)民逐漸變?yōu)槭忻瘢瑥亩鴰由虡I(yè)、服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等一系列內(nèi)在需求，擺脫對投資、出口的簡單依賴。這也是所謂的“擴內(nèi)需的最大潛力在城鎮(zhèn)化”以及“差距也是潛力”說法的來由。
但是一個突出的現(xiàn)象卻頗讓人惶惑：省長、市長們提到“城鎮(zhèn)化”時，留地愿意，留人不行，土地財政不是用來吸納農(nóng)村人口的。這個現(xiàn)象當(dāng)然不乏先例，宅基地孤島、城中村現(xiàn)象就是這樣形成的。
2011年，國務(wù)院下發(fā)了“戶籍改革通知”，要求地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。城市與農(nóng)村人口之間的流動性，正遭遇近于絕對的阻力。從冒著炊煙的城鎮(zhèn)演變?yōu)楦邩谴髲B，并不是難事，難的是土地上的農(nóng)村人口，如何切實融入城市序列，擁有等同的“公共服務(wù)”資源。
目前我們施行的按照省級(直轄市)、副省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級5級劃分的城市逐級管理體制，每一個上級行政體都擁有對公共資源的優(yōu)先占有權(quán)，往往到縣、鄉(xiāng)級基層時，公共資源只剩下零頭。據(jù)《南方都市報》報道，“蘇州70多個鎮(zhèn)創(chuàng)造的財富相當(dāng)于整個蘇州市財政收入的一半以上，溫州市50多個鎮(zhèn)創(chuàng)造的財富相當(dāng)于溫州市的一半以上，但都交上去了，留了很少一部分給鎮(zhèn)里。”鎮(zhèn)里的官員依靠充足的上繳財政升遷，而鎮(zhèn)里的鄉(xiāng)鄰卻只能在數(shù)十年不變的醫(yī)、教、衛(wèi)條件中生存。
如果說在集體土地流轉(zhuǎn)問題上，有著難以逾越的制度性障礙，那我們暫且擱置。但在現(xiàn)階段的發(fā)展過程中，土地資源仍將發(fā)揮舉足輕重的預(yù)算外“財政”功能，那么從土地流出的資金，為什么大數(shù)要被上一級行政體收納？為什么不能讓本來屬于這塊土地的資源服務(wù)于本鄉(xiāng)本土？
“城鎮(zhèn)化”的推行，應(yīng)以相應(yīng)的公共服務(wù)匹配當(dāng)?shù)乇徽加玫耐恋刭Y源，而公共服務(wù)的均等化，則有賴于淡化5級行政體制的等級間隔。大城市、省會城市，少一點兒奢侈，縣鎮(zhèn)級單位多一些空間。觸及數(shù)十年的固有機制，牽一發(fā)而動全身，鑒于此，我們主張：
首先，“城鎮(zhèn)化”不宜廣泛鋪開，而應(yīng)推行“試點制”。剛剛開完的地方兩會，動輒是數(shù)千億、上萬億的投資規(guī)模，卻沒有讓新城鎮(zhèn)扎根的有效建議，這豈非新一輪的投資運動。“城鎮(zhèn)化”應(yīng)以基礎(chǔ)較好的個別城市為試點，真正打造“有機城鎮(zhèn)”。如果仍然以大投資鋪陳下去，很可能是又一個鄂爾多斯(600295,股吧)的康巴什，又一個夢魘。
其次，對于“城鎮(zhèn)化”，應(yīng)有明確的執(zhí)行邊界與衡量標(biāo)準(zhǔn)。任何一個合格的城市，都應(yīng)是行政治理、公共服務(wù)、商業(yè)體系均衡發(fā)展的結(jié)果。城市“新區(qū)”，已是一個耳熟能詳?shù)拿~，但我們的新區(qū)多數(shù)都是“睡城”，除商品住宅區(qū)以外，產(chǎn)業(yè)脫節(jié)、商業(yè)不振。這不過是拔苗助長，生硬搭建起來的建筑，而不是按自然法則，逐節(jié)積累所至。
上世紀(jì)90年代興起的“精明增長”理論對我們現(xiàn)在依然適用，核心內(nèi)容就是在緊湊的區(qū)域內(nèi)，對于不同收入層級的人群，提供不同類型、價格的房屋，滿足低收入階層需要，保證各階層混居。而政府的宏觀規(guī)劃以及政策支持則是實現(xiàn)“精明增長”的重要前提，產(chǎn)業(yè)帶動、交通先導(dǎo)都成為鮮明的執(zhí)行準(zhǔn)則。有這些明確的先導(dǎo)條件，“城鎮(zhèn)化”就不至于長期處于提出概念、各自解讀的無序狀態(tài)。
我們相信當(dāng)公共服務(wù)資源的城鄉(xiāng)共享原則照進現(xiàn)實之時，也就是“城鎮(zhèn)化”達成共識，闊步前行之時。
