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北京市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)辦副主任程曉君。
“食品安全”4個(gè)字，牽動(dòng)人心。2012年12月27日下午，北京市人大常委會(huì)第37次會(huì)議上，53名委員全票表決通過(guò)《北京市食品安全條例》，新條例將在今年4月1日起正式實(shí)施。“在論證、修訂期間，市人大常委會(huì)組織過(guò)大大小小幾十次座談、調(diào)研、征求意見(jiàn)”，參與立法的市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)辦副主任程曉君稱，政府部門、專家、生產(chǎn)企業(yè)、市民及小攤販代表，都被邀請(qǐng)來(lái)聽(tīng)取意見(jiàn)，“兼聽(tīng)則明”。草案曾被刪除的問(wèn)題食品整體“區(qū)域退市”、食品安全犯罪“終身禁入”等條款，最終又被加入。刪減與恢復(fù)之間，存在怎樣的爭(zhēng)議和猶豫？程曉君為我們講述了背后的故事。
1 區(qū)域退市
臨時(shí)控制VS地方保護(hù)
問(wèn)題食品區(qū)域退市，可追溯到2003年2月的《北京市食品安全監(jiān)督管理規(guī)定》，其提出執(zhí)法部門有權(quán)對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題食品嚴(yán)重的地區(qū)實(shí)施區(qū)域性“封殺”，即該地區(qū)產(chǎn)品一律不得進(jìn)入北京市場(chǎng)。2007年的《北京市食品安全條例》也明確了區(qū)域退市。
市民們熟悉的廣東潮安果脯蜜餞、山東龍口粉絲、河南許昌腐竹等，都因多次不合格而被整體退市過(guò)。“北京每次都會(huì)致函通報(bào)給產(chǎn)地政府，效果明顯”，市食品辦人士介紹，產(chǎn)地政府都迅速整治，提高整體合格率。
去年4月，《北京市食品安全條例（修訂草案送審稿）》征民意時(shí)沿用了區(qū)域退市。
然而，修訂草案在去年9月26日送交市人大常委會(huì)第35次會(huì)議首次審議前，區(qū)域退市條款被“意外”刪除。
市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)辦副主任程曉君介紹，這主要是市政府法制辦聽(tīng)到了外界不同意見(jiàn)，認(rèn)為區(qū)域整體退市有地方保護(hù)或壟斷之嫌，可能會(huì)牽連合格產(chǎn)品。
市人大常委會(huì)提出不同看法。市人大財(cái)經(jīng)委副主任委員趙巨鵬作審議意見(jiàn)報(bào)告時(shí)直接指出，北京從2007年起實(shí)行了9次區(qū)域退市，在防控食品風(fēng)險(xiǎn)上取得了較好效果，“應(yīng)該將這一措施繼續(xù)通過(guò)立法確定下來(lái)”。
程曉君說(shuō)，事后人大也展開(kāi)意見(jiàn)征求和座談，很多部門、人大代表、市民都認(rèn)為北京就應(yīng)該加大防控，因?yàn)楸本?5%的食品都來(lái)自外埠供應(yīng)，源頭控制難度較大，防控輸入型的食品安全風(fēng)險(xiǎn)需進(jìn)一步加強(qiáng)。
為更充分地“留住”這個(gè)臨時(shí)控制措施，市人大常委會(huì)委員們查找多個(gè)法律法規(guī)，擺出力證：一是區(qū)域退市為國(guó)際慣例；二是上位法國(guó)家《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，政府可以終止可能導(dǎo)致危害擴(kuò)大的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其他措施；三是上海也有相關(guān)規(guī)定。
在市人大常委會(huì)二審稿以及去年12月底的表決稿中，區(qū)域退市最終得以保留，還得到完善，規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)消除或采取臨時(shí)控制措施的條件和原因消除后，應(yīng)及時(shí)解除。“也就是說(shuō)區(qū)域退市不是永久的”，程曉君說(shuō)。
2 禁入時(shí)間
終身禁入VS5年不當(dāng)高管
食品安全犯罪被追究刑事責(zé)任的人，是“終身禁止入行”還是“5年不能在食品企業(yè)當(dāng)高管”，同樣有不小爭(zhēng)議。
程曉君介紹，在2007年的《北京市食品安全條例》里規(guī)定，食品違法是被追究刑事責(zé)任的，“終身不得擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的法定代表人和負(fù)責(zé)人”。
2012年4月，市政府法制辦將修訂草案公開(kāi)征集意見(jiàn)時(shí)，首次提到因食品犯罪被追刑責(zé)，“終身不得投資食品行業(yè)，從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。顯然，這比不當(dāng)一把手要嚴(yán)厲得多。
市食品辦負(fù)責(zé)人介紹，這是根據(jù)信用程度，實(shí)行食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者分類分級(jí)管理，首次設(shè)置嚴(yán)格的行業(yè)禁入規(guī)定，為的就是要加大懲戒力度。
可在送交市人大常委會(huì)一審前的草案中，“終身禁入”條款不見(jiàn)了，改為“未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，因食品安全犯罪被處刑罰，執(zhí)行期未滿5年的，不得擔(dān)任食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的董事、監(jiān)事、高管”。
禁入的門檻和尺度都降低了。程曉君說(shuō)，“終身”改“5年”，反對(duì)的聲音主要認(rèn)為該規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛，尚沒(méi)有禁止從事某種職業(yè)的規(guī)定，也不利于改過(guò)自新，不能一棍子打死不給人機(jī)會(huì)等。
市人大也聽(tīng)到很多聲音，常委會(huì)委員和更多的代表還是提出對(duì)食品違法犯罪行為一定要嚴(yán)厲追責(zé)處罰，市人大法制委員會(huì)副主任委員卜世成甚至表示，還應(yīng)加大信用懲戒的力度。加上此時(shí)國(guó)務(wù)院一個(gè)正在征集意見(jiàn)的食品安全責(zé)任追究辦法，也提到這方面規(guī)定，“說(shuō)明國(guó)家有這樣的信號(hào)傳遞出來(lái)”，程曉君說(shuō)。
于是，2012年11月29日，市人大常委會(huì)對(duì)修訂草案二審，食品犯罪“終身禁入”經(jīng)重新修改后被重新加了進(jìn)來(lái)。并且立法機(jī)構(gòu)把禁入的條件規(guī)定得更加明確：“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合安全標(biāo)準(zhǔn)或者有毒、有害食品，對(duì)人體健康造成嚴(yán)重后果、構(gòu)成犯罪的，終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。”
3 食品作坊攤販
全市規(guī)范VS區(qū)縣自定
小作坊和小攤販，一直是食品安全的薄弱環(huán)節(jié)和監(jiān)管難點(diǎn)。
市人大常委會(huì)專門調(diào)研、走訪過(guò)一些小作坊。給程曉君留下深刻印象的是通州劉老公莊村一個(gè)做通州小吃饹馇饸的作坊，口碑不錯(cuò)，只是此前并沒(méi)有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，小吃又達(dá)不到大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，一直沒(méi)取得生產(chǎn)許可證。
程曉君記得，作坊老板一聽(tīng)說(shuō)要政府打算給作坊發(fā)放準(zhǔn)許證，非常贊同，說(shuō)“就希望能有一個(gè)合法身份”。
據(jù)介紹，國(guó)家在《食品安全法》對(duì)食品作坊和攤販，是授權(quán)由各省區(qū)市人大常委會(huì)來(lái)制定。各地因此也不一樣，寧夏由人大專門制定了對(duì)食品攤販和作坊條例，上海、浙江則在食品安全條例中設(shè)專章來(lái)規(guī)范，“北京也曾在征集意見(jiàn)稿中設(shè)了一章，后又取消，因?yàn)樘貏e的規(guī)定并不足以支撐一章”。
幾次審議中，對(duì)食品作坊和攤販的監(jiān)管究竟是全市統(tǒng)一規(guī)范，還是區(qū)縣各自管理，哪種方式更適合北京，草案進(jìn)行了多次修改。
二審時(shí)，擬規(guī)定“市質(zhì)監(jiān)部門組織編制全市指導(dǎo)目錄，明確食品生產(chǎn)加工作坊的生產(chǎn)加工條件和要求。區(qū)縣政府根據(jù)目錄，編制本區(qū)域生產(chǎn)加工食品的品種目錄”。食品攤販則明確由城管來(lái)管，從一審的到街鄉(xiāng)登記改為須持經(jīng)營(yíng)證上崗，消費(fèi)者可對(duì)經(jīng)營(yíng)證上的內(nèi)容監(jiān)督。
而到最后表決稿，食品作坊又有了權(quán)限調(diào)整：市質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)提出全市食品生產(chǎn)作坊監(jiān)管工作指導(dǎo)意見(jiàn)，區(qū)縣政府再根據(jù)指導(dǎo)意見(jiàn)制定本區(qū)域品種目錄和生產(chǎn)條件。
“之所以這樣修改，是綜合考慮”，程曉君解釋，小作坊在東城、西城等城區(qū)已經(jīng)沒(méi)有，特別是各區(qū)縣存在的小作坊生產(chǎn)的小食品種類、條件都不一樣，全市范圍不太好做統(tǒng)一規(guī)范，區(qū)縣更了解實(shí)際情況，因此最終還是決定把目錄制定的權(quán)限下放到區(qū)縣。
■ 項(xiàng)目檔案
《北京市食品安全條例》修訂歷時(shí)1年3個(gè)月，針對(duì)北京特大型消費(fèi)城市的特點(diǎn)，強(qiáng)化源頭管理和全程監(jiān)控，防控輸入性風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化多部門的無(wú)縫隙監(jiān)管和食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估。
其中在市場(chǎng)準(zhǔn)入、食品小作坊、食品攤販、農(nóng)產(chǎn)品、餐飲、無(wú)店鋪經(jīng)營(yíng)上的食品安全監(jiān)管，都具有“北京特色”，比如給食品小作坊發(fā)放準(zhǔn)許證，食品攤販在劃定區(qū)域內(nèi)持經(jīng)營(yíng)證上崗。同時(shí)以立法的形式確定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題食品構(gòu)成犯罪的終身不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，加大違法懲戒力度。
■ 立法進(jìn)程
●2007年11月30日
北京市人大常委會(huì)通過(guò)《北京市食品安全條例》，2008年起在全國(guó)率先施行。
●2011年9月
市人大常委會(huì)通過(guò)立項(xiàng)，《北京市食品安全條例》由此啟動(dòng)修訂。
●2012年4月6日到4月25日
市政府法制辦對(duì)《北京市食品安全條例(修訂草案送審稿)》公開(kāi)征求意見(jiàn)。
●2012年9月
送交市人大常委會(huì)一審。
●2012年11月
市人大常委會(huì)對(duì)草案二審。
●2012年12月27日
市人大常委會(huì)表決通過(guò)，修訂后的《北京市食品安全條例》將于今年4月實(shí)施。
