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2025年03月14日
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近日有媒體報道稱，全國城鎮化工作會議正在積極籌備，城鎮化發展總體綱要《全國促進城鎮化健康發展規劃 (2011~2020年)》(下稱《規劃》)已經編制完成，即將對外發布。
“目前還沒最后確定什么時間召開會議。”一位參與《規劃》編制的人士告訴《第一財經日報》，目前《規劃》應該已經編制完成并上報，有望在今年兩會后出臺。
另一位熟悉《規劃》的知情人士說，全國城鎮化工作會議最快也要到兩會之后才能召開，開這個會議要拿出一些具體的方案，比如已經編制完成的《規劃》，目前仍在征詢意見中。
《規劃》或兩會后出臺
消息稱，《規劃》由國家發改委牽頭，包括國土資源部、住建部等在內的十多個部委共同參與編制。《規劃》將涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設。中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所所長孫久文說，《規劃》估計在兩會之后出臺，內容可能和全國主題功能區規劃比較接近。
前述熟悉《規劃》的人士說《規劃》在征詢過程中有很多不同的意見，“規劃本身還不夠成熟，仍需要討論和商量。” 他認為，《規劃》應該體現新型城市化理念，即集約、智能、低碳、綠色的理念，解決農民工進城、市民化等問題。
國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成也認為，目前城鎮化過程中最大的挑戰還是農民工進城問題，雖然中國城鎮化率已達到51%，但若以享受城市公共服務的戶籍人口計算，僅有36%左右，剩余15%左右的農村進城人口只是在城市里打工，統計為城市人口，但并沒有享受到和市民一樣的公共服務和社會保障，是“半城市化”。
肖金成對本報說，只有解決好進城農民工的市民化問題，才能將人口從農村轉移出來，土地才可能進一步集中，農業集約化以及農民收入才有可能提高。“這是一個系統工程，主要矛盾在城市，不在農村。”
但要解決進城民工的市民化問題并非易事。過去城鎮化主要是地方政府層面的推動，盡管在城市擴張方面取得不少成績，但在涉及深層次的戶籍改革、農民工市民化等方面，進展甚微。2012年8月，媒體曾披露，國家城鎮化專題調研組在全國不同城市調研發現，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。
戶籍制度改革直接與教育、社保、醫療等諸多福利掛鉤。“他們希望年輕的在這里干活，年齡大的回去，不想解決這部分人市民化問題。”對此，肖金成認為，國家應該出臺相應的、強有力的政策配套和制度供給。
縣改區迎熱潮？
在城鎮化熱潮下，地方城市的擴張熱情亦隨之高漲。例如蘭州的削山造城，部分沿海城市的填海造城、海濱新區建設等；不少地方對撤縣建區也熱情高漲。
2012年12月，清遠市清新縣撤縣設區獲批，設立清遠市清新區，以原清新縣的行政區域為清新區的行政區域。據不完全統計，目前全國醞釀撤縣設區的地方多達數十個。
有專家認為，對一些轄區人口、城市產業已經完全融入城市的郊縣而言，撤縣建區是必要的。但對部分遠郊縣和經濟關聯度不大的縣來說，撤縣建區只是為了擴大城市經濟統計規模。在部分地方實行省管縣之后，地級市政府擔心所屬縣脫離自己的控制，出于這種目的，很多地方掀起了縣改區的熱潮。
國家行政學院公共行政教研室主任竹立家說，根據調研，一些距離地級市較遠、自身特色經濟較為突出且有輻射帶動作用的縣，改為市轄區后很多權限收歸市里，這些縣變成了“半級政府”，城市的整體規劃、經濟發展定位、基礎設施建設和歷史特色等都受到了限制，從而制約了自身發展。“改為區之后很多地方的自身內在生長動力也隨之弱化。”
根據民政部統計，全國市轄區數量從2000年的787個增至2011年的857個，縣級市從400個降到369個。一些百強縣如順德市、南海市、錫山市、吳江市等已相繼變為市轄區。而廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等全國各區域發達縣市也將變區。
“過去十多年，地級市發展速度很快，發展過程中吸附了周圍一些優秀縣的發展能量，并把一部分縣（市）改為區，以前縣改市的方向就轉為縣改區。”竹立家說，大規模的縣改區會造成資源過度向中心城市集中，而缺乏合理的城市等級體系，農村現代化所需要的資源也將十分有限。
竹立家說，中國是個巨型大國，農業和農村十分重要，必須保留相當數量的農村人口，縣級政府機構是農業發展的一個重要保障。相比而言，縣改市、鎮改市更有利于強化農村地區和農業的發展。
日前浙江正爭取國家在浙江率先開展撤鎮設市試點，將條件具備的鎮升格為小城市。按照計劃，首批入選的27個實力強、人口多、城區面積大的中心鎮將有望變成鎮級市。
“將來城鎮化的重點應該在縣城、城關鎮和重點鎮，這是一個大的方向。”北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為。
