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2025年03月14日
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● 增長不是發展，發展也并不是轉型。如果說發展更加強調結構變化和福利進步，轉型則意味著體制機制的變化。
任遠
在經濟增長放緩、穩增長、促轉型的背景下，長三角地區的發展態勢、長三角城市群轉型發展實現的程度，對于全國經濟轉型與發展有重要方向標的意義。
為了更好地實現上海和長三角城市群的轉型發展，特別需要處理好三方面的關系。
第一是轉型和發展的關系。
增長不是發展，發展也并不是轉型。如果說發展更加強調結構變化和福利進步，轉型則意味著體制機制的變化。轉型發展更加指向發展動力機制的轉型、城市群發展模式的確立、政府改革和治理機制的構造、低碳和可持續發展的經濟社會運行規則改變等等，而這些都意味著體制性結構性的變化。轉型是以發展為基礎，但轉型需要依賴改革才能實現，轉型是一種結構性的變革，能夠推動更好的發展。
在這個意義上，對轉型動力機制、轉型內涵和轉型形態設計一些具體的指標體系和開展一些具體的衡量是必要的。筆者一直建議需要有一個區域發展轉型的指標體系，然后用其來衡量發展轉型的具體狀況，進展了多少，哪些方面發展轉型有所進步，以及哪些方面發展轉型存在不足。
現在認為經濟增長下降有利于發展轉型，實際上經濟增長下降進一步加大了轉型的難度，在經濟不斷增長發展過程中可能有利于發展轉型，而經濟增長速度下降可能限制了轉型，逼迫地方政府在財政壓力下繼續尋求土地財政來轉型。在經濟增長速度下降過程中推動發展轉型需要更大的勇氣。
另外，轉型也不簡單是三次產業結構的調整，我們一般認為三次產業結構調整是一種轉型，甚至認為長三角地區現在第二產業高于第三產業是發展轉型不足，但恰恰是美國和歐洲發展的經驗和教訓告訴我們，如果產業發展過分虛擬化，以及實體經濟發展不足，不僅不利于發展轉型，反而會帶來經濟風險。因此，城市轉型發展更加重視從原來的產業內部升級提升出新的發展動力，或者創造出新的產業組織方式和產業空間。第一產業也存在轉型升級，例如發展現代農業和生態農業，第二產業的制造業也存在轉型升級，例如積極發展新技術產業和積極適應第三次產業革命。不能簡單地從第一、二、三次產業結構變化理解經濟轉型。
因此，單純追求GDP的增長觀顯然是不對的，同時不能將發展轉型僅僅停留在發展上，而需要從結構性和體制性的變革中理解發展轉型，并對上海和長三角地區的發展轉型提出正確的衡量、正確的判斷和正確的建議。
第二是轉型和政府的關系。
充滿吊詭的是，上海和長三角地區各個城市政府在積極推動區域合作實現轉型發展，而政府的行政干預恰恰是經濟發展方式轉變的最大障礙。傳統要素推動的經濟發展方式、土地依賴的經濟發展方式、地方財政，經濟要素市場的地方壁壘以及不同地區在環境污染企業上的以鄰為壑、惡性競爭，都是過強的政府型經濟、行政區經濟的后果。
因此不僅城市政府間的合作對于區域發展轉型是重要的，同時政府自身轉型、逐步退出市場和社會領域，對于區域發展轉型則更加重要。
在推動區域轉型發展中，并不是加強政府合作就好，關鍵是政府合作要發揮什么作用。政府合作主要應體現出對城市群發展轉型的引導和服務的作用，所謂主導作用就是不具體參與區域經濟投資和競爭，而主要依靠市場機制和企業自身實現新興產業發展和企業創新；所謂服務作用是消除區域合作和區域一體化的行政壁壘，實現區域性的公共服務平臺和公共支撐作用，例如基礎設施、社會保障、企業信用等的區域支持。
因此實現政府自身職能轉型、促進區域市場和社會力量的整合，就是要發展區域內的資本合作機制、企業合作機制、社會組織合作機制。例如可以通過跨地區的低碳產業聯盟建設、區域內的產權交易市場、行業協會和社會組織的區域協作等來推動區域發展，跨地區的企業和行業聯盟，還可以共同制定行業標準，規范行業發展，促進企業聯盟間的相互合作，從而形成整體性的競爭力。在政府逐步收縮管理邊界、不斷壯大市場和社會機制作用的同時，長三角城市群的整體治理結構相應轉型，并帶動城市群實現整體和聯動的發展。
第三是轉型和創新的關系。
創新是轉型的根本動力，只有通過技術創新、產業創新、產品創新、市場創新和制度創新，才能帶動區域經濟不斷升級轉型。這要求不同城市要極大地增強創新能力。上海要發揮對長三角地區發展轉型的引領作用，就需要加強自身在有關創新上的率先推進。
在長三角地區建設區域性的創新體系：第一是要鼓勵人才在區域內流動。可以通過一些區域性發展項目，運用區域內的柔性流動實現人才共同攻關。但是，應該看到現在連一個城市內的人才柔性流動還存在很大困難，跨地區的人才共享計劃就存在更大的困難。高校、科研院所的人才和研究實現應用轉化，還存在很大壁壘。但在另一方面長三角城市群又具有較大的人才優勢，在千人計劃、海外人才計劃下，不同城市也吸引了不少國際和國內人才，這些人才的區域共享對于城市群的整體轉型發展具有重要意義。
第二是加強對區域自主創新研發的支持。例如長三角地區可以建設一些區域性的創新基金，共同開發研究一些對區域發展有重大影響的技術創新和發展戰略，并通過研發創新的知識外溢，帶動整個區域的發展能力。
第三是建設區域創新的公共服務機制建設。對加強區域創新合作來說，需要發揮不同城市的優勢和已有的資源，例如一些區域企業的科技創新缺乏融資能力，上海就可以利用金融資本中心的優勢，積極促進對企業創新的融資。同時通過加強區域性的科研服務共享和公共服務支持對區域內所有企業提供服務，支持不同企業針對其生產環節的具體問題開展創新。
長三角城市群不缺乏創新資源，這里有優秀的大學、研究機構集群，龐大的資本產業集群，和全球貿易體系、知識體系密切聯系，關鍵是如何使政府、企業、研究機構、資本市場、中介組織等等力量加強協作，推動協同創新，發展出豐富的區域性的協同創新平臺，這將有力地推動長三角城市群的區域創新體系建設，并支撐推動城市群的發展轉型。■
(作者系復旦大學社會發展與公共政策學院教授)
