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2025年03月14日
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城市擴張仍將繼續，但政府主導下的城市化之路并非好的選擇
昌平區東小口鎮馬連店村，坐落在規劃中的北京地鐵8號線北部末端。它的四周環繞多處高檔社區，村莊里，卻是一片廢墟。
村口殘留的一處小樓框架上，依然可見“馬連公寓”的招牌，提示著這個城鄉結合部村莊過去“瓦片經濟”的繁榮。
馬連店村，在2010年被北京市列為50個市級掛賬整治督辦重點村之一，第二年開始拆遷。按照規劃，拆遷工程此時早該結束，并將于2013年1月之前完成回遷房的建設。
然而，張貼在馬連店村村委會門口的一份公告顯示，6月20日，昌平區批準馬連店組團重點村舊村改造項目的拆遷截止期從6月21日延至12月20日。這已不是該項目的第一次拆遷延期。
“說是兩年能住上回遷樓，現在都過去一年零十個月了，連地基都還沒動呢。”馬連店村的一位村民說。這個共有400多戶村民的村莊里，仍有數十戶村民因不滿補償標準，拒絕拆遷。已經拆遷完畢的村民只能在外租房等待安排。
據《財經》記者了解，像馬連店村一樣，50個重點村中有不少村莊的拆遷延期，后續改造自然擱置。按北京市計劃，未來數年，將有400余個自然村接受整治和改造。城市擴張無疑將繼續，但現實難題說明，完全由政府主導的城市化之路并非好的選擇。
自上而下的改造
北京市這一輪城市擴張肇始于2008年。
是年12月30日，北京市出臺《關于率先形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的意見》，決定對城市周邊展開“城鄉一體化”改造，并提出開展村莊綜合整理試點，盤活存量，拓展發展空間。這意味著，城鄉結合部的數百個村莊，將陸續被拆遷改造。
在這一文件中，北京市曾明確提出：鼓勵村集體參與或自主開發建設的舊村改造，以及農民房屋租賃組織化經營模式等城鄉結合部改造模式。
北京城鄉結合部改造的標本之一，是海淀區西北旺鎮唐家嶺村。2009年底，這個遠離中心城區的“蟻族”聚集地，呈現的外來人口倒掛、治安混亂、環境蕪雜的狀況，被媒體廣泛報道。以此為契機，北京市突然加速整治行動，并決定自2010年起對50個村進行集中的城市化改造。列入名單的村莊被認為集中了城鄉結合部的各種典型問題，屬于市級掛賬整治督辦重點，又稱“掛賬村”。
這項改造工程規模龐大，改造面積合計約117平方公里，涉及戶籍人口18.3萬人，流動人口近69萬人。
“我們不知道自己為什么忽然成為掛賬村。”燕丹村村委會副主任謝文啟猜測：“可能是因為我們村人口倒掛(外來人口多于本村人口)得比較厲害。”
事實上，50個重點村建設工作甫一開始，北京市就有人大代表表示，許多村民不會滿意這種自上而下改造舊村以實現城市化的方式，因為“給農民建好回遷樓，把農民的地拿走”的做法，并不能保證農民利益最大化。也有人大代表提出，涉及近20萬農民的決策，應該充分聽取村集體組織、村民代表的意見。
爭議未絕，拆遷已迅速展開。唐家嶺村、夏家胡同、賀村……50個村子的拆遷同一年啟動，而且要求“兩年住上回遷房”。2011年12月底，北京市城鄉結合部重點村建設現場會上宣布，全市50個重點村中，已有38個完成拆遷，12個正在拆遷；36個村啟動回遷安置樓建設。
今年3月，北京市召開城鄉結合部建設總結表彰大會，宣布全市50個重點村舊村拆除目前已基本完成，歷時兩年零三個月。
但據《財經》記者了解，僅在昌平區便有中灘村、馬連店村、東小口村等村莊尚未完成拆遷，該區有七個村被列入改造名單，可見重點村拆遷并不十分順暢。
兩個試點
在大規模改造之前，北京市曾分別將海淀區四季青鎮北塢村和朝陽區崔各莊鄉大望京村列為試點。
北塢村和大望京村改造的共同之處在于，仍然沿用政府主導的方式，只不過政府給村民更多分享了一些土地增值收益，因此拆遷阻力減小。
“大望京模式”中，該村105.6公頃的土地被統一征為國有，并由朝陽區土地儲備中心進行整體開發。按照規劃，其中64公頃為綠化隔離帶用地，其余的41.6公頃納入政府土地儲備。
在補償安排上，政府允許村民有不同選擇。比如，選擇定向安置的村民能夠獲得每平方米8000元左右的補償，每人還能以每平方米4500元的優惠價格購買回遷房；選擇貨幣補償的村民，補償額度平均達到每平方米1.1萬元。
此外，政府承諾在舊村規劃建設用地范圍內拿出5萬平方米商鋪，作為對村集體的實物補償，村民因此可通過出租商鋪繼續分享未來的土地收益。
與大望京村人口規模相當的北塢村，擁有的土地僅是前者的三分之一，為33.61公頃。人多地少，且大部分土地處于北京市規劃的綠化隔離帶上，因此政府采用了土地置換的方式加以改造。北塢村地塊被征為國有后，未按照慣常做法進行“招拍掛”，而是在村莊原址附近直接劃轉一塊10多公頃的土地給村集體，由本村自己成立的房地產公司建設回遷樓。村民可按面積1∶1的比例，用宅基地置換新房。如果有人不愿回遷，則按照每平方米宅基地7000元的標準對其給予補償。
整體而言，北塢村村民所獲得的補償低于大望京村，不過，政府給該村在新地塊劃轉了20多公頃土地，用于集體產業開發，以解決部分村民的就業問題和收益。
此外，大望京村將被征地、轉居的村民直接納入了城鎮居民社會保障軌道，北塢村則讓農民根據自身經濟實力、自愿選擇參加城鎮職工或城鄉居民社會保險。
相較而言，大望京村的前期拆遷成本雖高達43億元，但由于其地段極佳且受益于土地儲備計劃，政府不但平衡了前期投資，尚能獲得巨大的土地收益。2010年3月，當時的北京單價地王便誕生于大望京村內的一幅地塊。該地塊建筑面積近17萬平方米，僅為大望京村規劃總建筑面積129萬平方米的一小部分，最后的成交總價達到40.8億元，而北塢村試點中，政府不僅無法從土地獲得收益，市、區、鎮三級還投入11.2億元改造資金。
“大望京模式”和“北塢模式”一度受到北京市推崇，并稱要推廣至未來全部的城鄉結合部改造。但事實上這兩種模式難以復制。
大望京村改造得以順利推行，與當時北京市急于大規模收儲土地相關。2009年，國家的“4萬億計劃”激活土地市場，北京市推出“千億元土地儲備開發”，即每年投資1000億元用于土地收儲，所需資金大部分來自銀行融資。
但是，隨著國家清理地方融資平臺力度不斷加大，商業銀行對土地儲備類貸款大幅緊縮。各地土地儲備機構面臨的不僅是收儲放緩，還有巨大的還貸壓力，北京亦不例外。截至去年6月底，北京市土地儲備機構的貸款余額共計2014億元，2011年到期的銀行貸款1319億元，2012年到期800多億元，已處于還貸高峰期。
貸款乏力的同時，土地轉讓收入亦在減少。根據北京市國土局核算，2011年北京市實際土地供應總量為5970公頃，完成年初6500公頃計劃的92%，這是近三年來北京市首次沒有完成年度供地計劃。2012年的行情更差，北京市財政局因此年初時將土地出讓預期收入調低至900億元。
兩相擠壓之下，北京的大規模土地儲備計劃難以為繼。據《財經》記者了解，今年上半年，僅朝陽區就有多個土地儲備項目暫時擱淺。在此背景下，以土地收儲為核心，帶動較高補償的“大望京模式”自然遭遇瓶頸。
“北塢村模式”遇到的問題也類似，在遭遇土地市場的寒流之下。再加上這種改造方式沒有土地儲備來補償資金缺口，前期投入的拆遷成本又不易收回，政府采用這種方式的動力更加不足。
大望京村與北塢村的模式，雖然在一定程度體現出北京市政府給予村民更多土地收益的意愿。但整體而言，新一輪城市擴張仍是沿襲中國傳統的城市化發展路徑，即通過壟斷一級土地市場，以低價征用集體土地，轉化為國有用地后高價出賣，從而獲取土地級差收益，此后政府再將土地收益進行整體平衡；而這種由土地利益催生的村莊改造，一旦遇到土地市場收縮，利益下降，政府就可能失去持續進行改造的動力。
誰主城市化
“政府對城鄉結合部的治理下了很大工夫，但現實很復雜，比如資金問題，即受到經濟形勢、政府調控等方方面面的因素影響。”北京社會科學院社會學所所長馮曉英說。
有學者認為，以上改造方式受政策影響很大，不具有可持續性。
據《財經》記者了解，因為有的村拆遷成本過高、久拆不動，50個重點村名單亦出現變更。比如，昌平區北七家鎮東三旗村和燕丹村，本都在改造名單之列，但至今并未動遷。
今年3月，當北京市宣布重點村拆除工作已經基本完成時，有兩名昌平區人大代表到相關部門咨詢后方知，東三旗村和燕丹村已不在改造名單里，替代它們的是東小口鎮的兩個村。
與政府主導的城市化路徑相對的是農民自主城市化。北京最為典型的例子之一，是五環外的鄭各莊村。有學者形容它是“在農村集體土地上長出的一座城市”。
鄭各莊村土地沒有經過征地環節，而是在遵循城市規劃的前提下，通過村辦企業對集體土地進行開發，包括商品房開發、創辦產業等，收益則投入公共服務設施建設，村民也可通過每年的分紅進行分享。鄭各莊村內，樓房整齊排列，綠樹、小徑、亭子、幼兒園、小超市……一應俱全，與城內的社區看起來并無二致。
在鄭各莊村黨總支書記黃福水看來，政府主導之下的村莊改造，需要付出更高的成本，“如果一個村莊自我改造，只需要平衡本村內的利益即可，而政府主導則要平衡整個地區的利益”。但是，對于已經實現城市化的鄭各莊來說，仍然面臨制度困境，土地的集體性質致使其各種資產缺乏完整產權，無法通過抵押等方式形成資本并進行流轉，從而阻礙了集體經濟的進一步壯大。
這是中國農民自主城市化的一大障礙：即使是進入城市規劃區內的集體土地，也無法直接進入土地市場。
而對于大多數已經意識到土地價值的農民，在現行土地管理制度下，則往往通過非正常途徑爭取利益：搶建、亂建房屋，多爭拆遷補償款。對此，政府通常情況下是加強管制。
據昌平區北七家鎮歇甲村一位村民介紹，政府已經限制村民自建樓房，甚至不允許進行房屋改造。
由此，城市周邊地區缺乏自我發展更新的空間，再加上基礎設施建設滯后，“臟亂差”就成為城鄉結合部的代名詞。“如果給予村集體自主開發的權力，城鄉結合部不會是現在的情況。”北京市一位不愿透露姓名的官員說。
