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2025年03月16日
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一、現實背景：我國經濟與社會發展中的突出矛盾
(一)“三農”問題日益突出
根據《國際統計年鑒》的可比統計資料，2003年我國農業人口占總人口的比重為64.9％，世界平均水平為41.2％，亞洲平均水平是51.3％，英、法、德、澳、美等歐美發達國家均在5％以下，日本為3.2％，韓國為7.2％，印度為52.2％；我國鄉村人口占總人口的比重為59.5％，世界平均水平為51.3％，英、法、德：澳、美等歐美發達國家均在25％以下，日本為20.8％，韓國為16.5％；2001年農業從業人員比重我國為50％，英、法、德、澳、美等歐美發達國家均在5％以下，日本為4.9％，韓國為10.3、％。以上數據的差距說明，我國和發達國家相比，上述三項指標的差距都非常大，“三農”的地位非常突出。
我國“三農”問題的突出性還表現在進入21世紀以來，我國農村人多地少的資源約束日顯突出，農業剩余勞動力繼續增加，農民收入增長緩慢，農業和農村經濟的效益水平和積累、投資能力低，城鄉差距不斷擴大，農村教育、衛生醫療、社會保障事業發展滯后，從而嚴重影響和制約了國內消費需求的擴大，以及整個國民經濟與社會的協調、和諧發展。
(二)我國人口城市化水平嚴重滯后
導致我國“三農”問題突出的根源是城市化發展嚴重滯后。表1的統計數據反映了我國人口城市化水平的國際對比狀況。
我國人口城市化水平不僅遠低于歐美等發達國家(比發達國家平均低40個百分點)，即使和世界平均水平相比，近年仍低近10個百分點，據著名經濟學家庫茲涅茨的研究，在人均GDP575—999美元的經濟發展階段，應屬于工業化實現和經濟高速增長的階段。在此階段，國際經驗數據顯示，城市人口占總人口的比重應達到65.8％左右。我國2005年人均GDP已超過1700美元，但全國城鎮人口比重僅為42.99％，遠低于國際經驗水平。
上述分析表明，由人口城市化水平嚴重滯后導致的“三農”問題突出是我國實現城鄉協調發展的最大障礙，因此，加快人口城市化發展既是解決“三農”問題的根本之路，也是促進城鄉協調發展的必然選擇。
二、日本城市化發展的特點與存在問題
(一)日本城市化發展的特點
1.高度集中的城市化模式
日本戰后的城市化發展選擇的是大城市集中發展模式，即以某一個大城市為人口聚集的中心，周圍發展衛星城，再向外輻射與擴展。在這一戰略導引下，日本形成了東京、大阪、名古屋三大都市中心。1998年三大都市區人口占全國人口的，46.8％。日本城市化發展的集中性還表現在城市國土空間分布上的高度集中。日本的10大城市集中分布在太平洋沿岸工業地帶，其中7個集中分布在從東京到大阪的東海道都市帶內。事實證明，日本的這-二戰略選擇是成功的。由于大城市具有土地利用率高，人口容量大的特點，發展以大城市為主體的城市體系有利于吸收從農業中轉移出來的人口，解決人多地少的矛盾，從而最大限度地保持耕地、森林和潛在的綠化。日本在戰后幾十年時間內，耕地減少的幅度不大，不能不說是受惠于大城市發展戰略。
盡管日本的大都市在其城市化過程中起著舉足輕重的作用，但地方都市也發揮著其特有的綜合功能。日本的地方小都市主要包括遍布全國各地的人口在3萬至10萬人的小市及可。這些小都市都是包括一、二、三產業在內的綜合經濟體，在其形成及發展過程中，政府、企業及當地民眾都十分重視發揮其綜合功能，包括經濟功能、生態功能及社會功能。另外，還將傳統風俗與現代化生活相互融合，大力發展城鄉交流及旅游農業。政府在規劃中還明確劃分了市區、郊區、農區、工業區及休閑區，一、二、三次產業密切結合，使經濟、社會和文化協調發展。
2.工業化與城市化相互推動
一戰后，日本開始了以重化工業為主的工業化發展過程，刺激了一批新興城市的誕生，有力的推動了日本的城市化進程。從20世紀50年代中期到70年代初期，是日本工業發展的頂峰階段，同時也是日本城市化進展最快的時期。不可忽視的是，在工業化發展的過程中，已開始的城市化起著重要的推動作用。以豐田市為例，豐田公司的進入使豐田市獲得了迅速的發展，這同時又誘致了一大批配套企業乃至產業的誕生和一些相關產業的遷入，使得豐田公司的汽車產量從1950年的1.1萬多臺增長到1961年的21萬多臺，10年間增長了近20萬臺。
日本工業化與城市化協調發展，與日本工業的特點有關。日本輕重工業之間關系比較協調日本輕工業的比較勞動生產率一直大大低于重工業，吸納了工業化過程中大量從第一產業轉出的勞動力，而重工業則始終保持高技術密集性，比較勞動生產率高技術進步快，從而為整個國民經濟的發展提供了先進的技術設備。
在日本工業化與城市化的同步發展中，中小企業發揮了十分重要的作用。在日本城市中最早能吸收勞動力的是一些技術要求不很高的小企業。據統計，日本從50年代到70年代的城市化大發展期間，中小企業發展很快。1954年，日本共有328萬個中小企業，從業人數1477.58萬人，到1971年，中小企業發展到508萬個，從業人數達到3040萬人，增加了1倍多。
3.內力作用和外力作用相結合
日本城市化不僅得益于自身努力，外部因素也起了不可低估的作用，在日本城市化急劇推進的五六十年代，正是國際環境有利于貿易和經濟增長的時期。外資及技術的引進加快了日本城市化的進程。1950—1970年日本共引進外資126億美元，向國外借款67億美元，另外還有證券投資59億美元。外資主要集中在電子、鋼鐵、公路、鐵路、機械、石油、化工和海運業等基礎生產部門，這對推動日本工業化和城市化提供了直接動力，對日本經濟的騰飛起到了重要作用。同時，通過積極引進、消化、吸收和改造國外技術，帶動了日本的技術革命。
4.市場選擇基礎上的政府參與
日本雖然是市場經濟國家，但整個城市化過程都是按照政府的意圖進行的。從國土利用規劃、工業發展規劃的制定，一直到規劃的貫徹執行，都可見到政府的影子。
(1)政府對國土的開發利用進行全面規劃，以提高土地資源的利用效率和合理安排產業 布局，保障城市化的有序、高效進行。日本政府自二戰結束后就開始了大規模的國土整治工作。首先設置了專門負責國土整治的機構——國土廳，1950年制定了被稱為“國土開發憲法”的《國土綜合開發法》，后來又先后四次制定了“全國綜合開發計劃”。
(2)政府為工業發展提供有力的政策支持，進而推動城市化的進程。二戰后日本經濟的快速發展主要是依賴于以高新技術為基礎的工業現代化。20世紀80年代以前，日本的高新技術主要是以“引進和模仿”為主的，日本政府對幾乎所有的高新技術進口都實行減、免稅制度。在高新技術的產業化過程中，從用地、配套設施建設直至生產、銷售等整個過程也都給予種種政策支持和幫助，以促進工業現代化的發展進而推動城市化的進程。
(3)制定相關法規確保政府規劃乃至城市化進程的順利實施。為保證城市化進程順利進行，日本政府制定了眾多的相關法律，以確保專門針對城市化進程而制定的國土開發計劃的順利實施。“國土綜合開發計劃”只是一個引導城市化進程的一個大體框架，為保證它的順利實施，日本政府又根據各地的特殊條件，分別制定了《北海道開發法》、《東北開發促進法》、《九州地方開發促進法》、《四國地方開發促進法》等一系列法規。
(二)日本城市化發展存在的主要問題
1.工業公害、住房擁擠和交通堵塞現象嚴重
在日本城市化高速前進的過程中，由于過于注重工業發展的速度，城市人口過于密集，一些公害問題及“擁擠癥”便顯現出來。早在明治初期，就發生過幾起重大的礦山公害事件，如足尾銅山礦事件、日立礦山排煙公害案和別子銅山的排煙公害事件等。工業化帶來的城市病中，最難解決的是因人口過分中而帶來的城市住房緊張問題。明治后，大量農村人口在短期集中轉移到東京、大阪等大城市，結果人滿為患，很多窮人只能居住在環境相當惡劣的貧民區。即使在工業化高峰的20世紀60年代，仍然有相當大一部分人生活在相當不良的住宅環境中。狹小的住房加上高昂的房價迫使大批的市民搬到地價較便宜的效外居住，而這又反過來加劇了大城市中本已很嚴重的交通擁擠和道路堵塞問題。
2.城市地價飚升，給經濟持續發展埋下了致命的隱患
土地問題是城市的根本問題。所謂住宅、交通、環境等條件惡劣皆是由于空間有限而造成的。土地的供不應求誘致地價上漲，這本是供求規律的一般反映。然而在日本，這一現象卻顯得特殊，從1955年到1972年的17年間，日本地價上漲了17.5倍。這是其它國家所不能比擬的，而它也作為重大誘因之一，導致了后來使日本經濟陷于長期蕭條的“泡沫經濟”。
3.城市負荷過重，居民生活環境惡化
隨著工業化和城市化的快速發展，一方面以石油作為主要原料的工礦企業排放的污染物急劇增加，使空氣質量變差；另一方面，驟增的汽車尾氣也使日益下降的空氣質量雪上加霜。日本大約是在60年代中期到70年代中期完成汽車普及化的，當時甚至在普及前幾年空氣污染程度已達到相當嚴重的地步。在東京、大阪和橫濱等人口密集和人口密度較大的大城市中，當時每年要發出幾十次甚至超出百次的光化學煙霧警報及注意的通知。到1992年7月，日本各類汽車的總擁有臺數已達到6000萬臺。如此大量的汽車擠在本不算大的國土特別是主要擠在大城市中，不但本身造成了嚴重的空氣污染，而且由其帶來的交通擁擠也令人堪憂。除此之外，由于人口過多造成的城市垃圾也急劇增加，特別在大城市尤為嚴重。還有在日本顯得較明顯的“熱島”現象也是由于人口過于集中而造成的。
三、日本城市化促進城鄉協調發展的經驗借鑒與啟示
日本城市化發展的成功經驗及其產生的問題，為我國實現以城市化推動城鄉協調發展提供了有益的借鑒與啟示。
(一)對我國具有重要意義的經驗借鑒
1.工業化與城市化同步推進
日本自20世紀60年代初推行工業化政策以來，由于城市工商業為農村剩余勞動力提供了大量就業機會，農戶轉移速度加快，農戶人口急劇減少，據統計，1960年日本農戶為606萬戶，1975年減至495萬戶，1990年農戶數降至383萬戶。工業化快速發展，吸收了大量農戶到城市就業，1965年日本第二產業增加值占47.9％，非農就業比重占75.3％，城市化達68.1％，二、三產業發展成為城市化的主要動力。
2.加強政府對城市化發展的規劃和法制建設
日本的城市化道路主要由市場主導，城市功能定位、城市主導產業選擇等都主要由市場決定，政府的作用主要體現在規劃指導和立法保障等方面。日本在城市化過程中，政府十分重視發展規劃，在完善的規劃體系基礎上實現各項城市建設。
法規體系的健全和完善是日本城市化過程的重要保障。日本在一百多年的城市化過程中，陸續制訂了《新事業創造促進法》、《市民農園建設法》、《促進建設優美田園住宅的法律》、《國土利用計劃法》、《農地法》、《農振法》、《城市計劃法》等一百多部相關法律法規。這些法律法規的制訂、為城市化過程中的一系列相關問題的解決提供了法律保障。
3.充分重視城市化過程中對“三農”的保護，實行城鄉統籌規劃和管理
日本在城市化加速的過程中，十分注意對“三農”的保護，如通過產業振興，發展農村工業；農地非農化與農民非農化(農民職工化)和農民市民化基本同步進行；農地非農化與耕地保護相結合，實現土地集約利用；重視對離土農民的使用和培養等，有力的保護了農民利益，促進了農業和農村經濟和社會的同步發展。
為實現城鄉協調發展，日本對處于同一地域空間的城市和農村不再作為不同的“屬地”而將其相互分割，而是作為一個大的整體由中央政府和地方政府統一規劃管理，并可以根據實際需要，進行統一調整。各城市的城市建設規劃包括城鄉兩大主體的統規統建，城市服務功能的設置也不再局限于城市內，而是把周圍農村地帶也包括在內，呈放射型移動。城市里的商業和娛樂業的空間設置和建設規模都是嚴格按照輻射圈范圍的大小合理調整建設的。
(二)對推進我國城市化發展的幾點重要啟示
1.強化政府職能，科學制定發展規劃，健全和完善相關法律體系
要實現城市化的有序、健康發展，避免“大城市”病的發生，必須要根據我國的國情，制定科學、合理的城市化發展規劃。同時，我們應該借鑒日本的成功經驗，通過建立健全有關城市化的法律體系，來為落實城市化發展規劃、有效解決城市化過程中出現的一系列相關問題提供法律保障。
2.繼續加強對三農的保護和支持力度，繼續加大財政支農投入
根據科學發展觀的要求，為了實現城鄉經濟與社會的協調和諧發展，縮小過大且日趨加大的城鄉差距，我們從現在開始，必須要認真落實“以工補農”、“以城帶鄉”的反哺政策，要建立健全保護“三農”的政策法規體系。、對于城市化進程中的失地農民問題，應借鑒日本經驗，對農地非農化與農民非農化、農民市民化統籌規劃，重視對離土農民的培養、使用和安置，把處于同一空間區域的城市和農村統一規劃，統一管理，從而促進城鄉統籌發展。而這一切，最重要的是要在相關法律引導下進行。
3.加快科技進步和科技創新，強化城市化發展的動力支撐
科技進步和科技創新是城市化發展的重要動力和必要保證。一方面，在目前的市場經濟條件下，科學技術水平和科技創新能力是企業核心競爭力的主要體現，是企業生存和發展的根本。而企業則是城市化發展的“主體”，正是由于企業的積聚，才吸納了越來越多的人口和各種要素資源，從而才形成了城市并推動著城市不斷發展壯大。另一方面，一些新興產業的發育和發展，特別是新興服務業，包括城市的管理，必須要依靠科技進步和科技創新的支持。我國作為一個發展中國家，目前的科技進步水平仍然較低，科技創新能力仍嫌不足，因此，我們要積極吸取日本的成功經驗，充分利用“后發優勢”，要積極、合理的引進外資，并通過積極消化、吸收、改造國外先進技術來帶動我國的技術革命，從而為加快城市化發展提供更充足的動力。
4.堅持大、中、小城市與小城鎮并舉，走“二元人口城市化”發展道路
鑒于我國的特殊國情，在人口城市化道路的選擇上，我們要在繼續支持現有大中城市加快發展的同時，積極促進小城鎮的快速發展，重點應通過鄉鎮企業體制創新、制度創新、結構調整和增長方式轉變，使鄉鎮企業實現園區化、集群化發展，使農村工業盡快融入現代工業體系，在提高資源利用效率和規模經濟效益、減少污染的同時，促進城鎮規模的形成、擴大和持續發展。中小城市和小城鎮將是未來我國城市化的主導力量。
5.加強基礎設施投入，優化產業結構，進一步加快發展第三產業，完善和提高城市的服務功能和就業彈性
完善的基礎設施建設，是城市化發展的必要保證。為了提高對進城人口的容納l能力，我們必須要通過加大交通、住房、教育、醫療等基礎設施投入，充分提高城市服務功能，才能保證進城人口的生存和發展，有效避免“城市病”的發生，才能真正的促進國內消費需求的擴大和經濟與社會的穩定、和諧發展。
城市化和工業化以及第三產業協調發展，是城市化可持續發展的必要條件。要實現工業化和城市化的協調發展，必須要制定合理的產業政策，保持合理的產業結構，保持輕重工業比例關系的協調。因此，我們在產業結構調整中，必須要兼顧輕重工業的比例，兼顧資金、技術密集型產業和勞動密集型產業的發展。
在三次產業中第三產業吸納勞動力的能力是最強的，在城市化發展過程中，如果能使第三產業充分發育和發展，可以為新進城人員提供更多的就業崗位。因此，必須要通過進一步加快我國第三產業的發展，為推進城市化進程提供足夠的就業保障。
6.加快制度創新，消除體制與制度障礙
加快完善農村土地流轉制度，促進農民的非農轉移。我國現有的土地制度，一方面為農民提供了一種社會保障或就業保障，另一方面也制約了農民向非農部門轉移和農業規模化經營的實現。因此，隨著整個國家社會保障能力的逐步提高，必須要進一步建立和完善土地使用權流轉制度，鼓勵離鄉進城的農民將原承包的土地使用權有償轉讓，把土地轉讓金的部分或全部交于社會保障機構，以“土地”換“保障”。這既有利于農民的非農轉移，從而促進人口城市化進程，又有利于推進農業規模化經營。
加快戶籍制度改革步伐，解除人口流動的制度約束。我國城鄉分割的戶籍制度雖然在城市化的浪潮下已在逐步松動，但仍未從根本上解除，目前我國的人口還不能完全自由的流動，這仍是推進城市化進程的主要障礙。因此，應在進一步改革和完善人口管理、城鎮管理制度的同時，由小城鎮、中小城市開始，逐步取消戶籍限制制度，讓人口充分自由的流動起來，從而加快城市化發展的步伐。對于一些人口已經擁擠的大型城市，則應在科學制定城市發展規劃的基礎上，通過各種引導和必要控制手段，分階段實施相應的人口調控，以避免“大城市病”的發生和發展。我們現在已經沒有必要也不應該繼續實行全國統一的城市人口戶籍管理制度，應該鼓勵有條件的地區率先進行制度創新，然后通過經驗總結加以示范推廣，以加快全國人口管理制度的改革和創新。
