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2025年03月15日
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一陣沉悶巨響過后，四周騰起數(shù)米高的粉塵。日前，漢口花樓街熊家巷一棟8層居民樓應聲倒下。這是該街區(qū)本月爆破拆除的最后一棟老式住宅，同時也意味著江漢路地鐵站建設正式啟動拆遷(8月29日《武漢晚報》)。
作為社會敏感議題，城市拆遷無論有多少合法理由，都始終映照著拆遷戶被野蠻清除、其利益被粗暴掠奪的危險處境。盡管頒布實施多年的《物權(quán)法》，已給予私人產(chǎn)權(quán)以道義上最大保護，可拆遷中權(quán)力獨大、權(quán)益失衡的情勢依舊嚴重。這是拆遷戶的噩夢，也是拆遷淪為壓迫和剝削手段的癥結(jié)所在。
拆遷積弊引發(fā)的社會爭議，我們并非從不曾睹見。拆遷戶的頻繁上訪、靜坐示威，甚至以死相逼讓我們的內(nèi)心始終懷有對城市拆遷的痛感。并不是每個人都會為房屋拆遷而苦悶，由于無法預料住處何時何因而被拆，拆遷戶遭遇的尷尬難以被社會感知。但伴隨城市化進程和城市建設縱深發(fā)展，以城市改造、重建和擴建為主體內(nèi)容的城市房屋拆遷規(guī)模日益擴大、速度也日漸加快。城市征地拆遷的破繭之痛，猶如城市成長留下的印記，格外清晰、刺眼地呈現(xiàn)在眼前，我們無法回避。
拆遷意味著改變，而這種改變并非單純意義上城市面容的機械形塑，而是對人居環(huán)境、利益格局等社會領域的深度介入。那么，被媒體評價為“有史以來武漢最大規(guī)模城市拆遷”究竟改變了什么? 如此大規(guī)模拆遷是否會成為一座城市永遠的痛?
武漢城市拆遷力度分布不均
媒體對拆遷報道的集體失語，并不能粉飾目前城市拆遷中存在的諸多問題。因此分析武漢城市拆遷現(xiàn)況，便可直觀了解拆遷對城市形態(tài)造成的影響，從而勾勒出歷年來武漢市拆遷規(guī)模的動態(tài)變化就顯得尤為必要。
武漢市國土房產(chǎn)局對外公布的拆遷公告顯示，截止2009年8月26日，江城三鎮(zhèn)征地拆遷地段共計42處。其中武昌區(qū)域拆遷25處列居首位，漢口區(qū)域拆遷12處位居其次，漢陽區(qū)域拆遷5處居最后(如下圖)。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，相較2007年23處和2008年18處拆遷地段，2009年武漢市拆遷力度呈大幅擴張趨勢。基于各區(qū)域分析，時至今年8月，武昌區(qū)域拆遷項目便已超過該區(qū)域2007年、2008年拆遷項目總和。此外，漢口區(qū)域、漢陽區(qū)域也顯示出高頻拆遷力度，截止8月底拆遷項目數(shù)量均遠超去年全年總量。因此我們可以得出，近年來武漢拆遷力度分布不均的事實可基本確定——時間維度上，2007—2008年期間，城市征地拆遷項目數(shù)量差距并不顯著，2009年上半年，武漢城區(qū)拆遷力度驟然加大。
如此頻密的城市拆遷項目為何會在今年集中放量?一個合理的解釋即市政建設項目用地的急速擴張。據(jù)媒體報道，武漢市將在今年全面啟動城市環(huán)線、軌道交通、支線鐵路項目、城中村和舊城改造等53項市重點工程建設。最新數(shù)據(jù)顯示，直至2009年，武漢城中村及舊城改造的拆遷量將達到1500萬平方米，為改革開放以來的最高峰。全市重點工程征地拆遷共涉及70多個項目，包括東、沙湖連通工程、武漢大道等一批重點市政建設工程征地拆遷，同時啟動33個城中村拆遷，實現(xiàn)8個城中村整體拆遷;完成11片舊城改造拆遷和23萬平方米棚戶區(qū)改造拆遷。
根據(jù)2008年市政府頒布的《武漢市城市空間布局十一五規(guī)劃》對城市空間發(fā)展目標要求，至2010年，全市將新增城鎮(zhèn)建設用地128平方公里，將達到795平方公里。其中，都市發(fā)展區(qū)新增建設用地112平方公里，全面完成主城區(qū)舊城改造。縱觀上述，無論是改善城市居住環(huán)境的城中村改造，還是加快城市建設步伐的重點工程建設，此輪城市拆遷的全部動機似乎都與市政建設休戚相關(guān)。那么現(xiàn)實情況究竟如何呢?
拆遷供地性質(zhì)呈現(xiàn)多樣并存
今年6月份，武漢市委、市政府聯(lián)合出臺《加快推進全市重點工程征地拆遷工作的意見》(以下簡稱《意見》)。意見明確指出，2009年全市重點工程征地拆遷任務較往年大幅增加。這便意味著，今年江城三鎮(zhèn)重點工程周邊征地拆遷項目將變得愈發(fā)頻繁。
由于重點工程具有占地面積廣，拆遷規(guī)模大，社會影響力強的特點，市政工程建設無疑成為征地拆遷的主因。然而，從城市拆遷分類的視角分析，今年武漢城市拆遷并非全部用之于公共基礎設施建設，拆遷供地性質(zhì)也呈現(xiàn)出多樣并存的發(fā)展態(tài)勢。
據(jù)武漢市國土房產(chǎn)局發(fā)布拆遷公告統(tǒng)計，截止今年8月底，武漢城市拆遷供地性質(zhì)除用于市政建設外，土地儲備和地產(chǎn)開發(fā)所占份額均較大(如下圖)。
由于無法確切獲悉征地拆遷后，國有土地最終用途。故此分類只能間接分析拆遷用地性質(zhì)的多元趨向。雖然，市政建設項目征地拆遷在公告中明確指出，諸如政府土地整理儲備和一部分指向不明的地產(chǎn)開發(fā)項目，所占比例均未列入統(tǒng)計范疇。
數(shù)據(jù)統(tǒng)計的盲區(qū)，或許反映了城市征地拆遷無法規(guī)避的矛盾——公益性拆遷和商業(yè)性拆遷的邊界模糊，直接導致拆遷補償無法達成一致共識。
一般認為，凡為修建公共道路、興辦醫(yī)療、文化、軍事等設施而拆遷房屋的，是公益性拆遷。因其本身具有一定正當性，政府在此類拆遷中占有絕對話語權(quán)。而商業(yè)性拆遷，是開發(fā)商為了賺取商業(yè)利潤而進行的拆遷，這種拆遷應結(jié)合城市發(fā)展的需要來看待其正當性，并且必須依照商業(yè)模式而非當下的公益模式來拆遷，在補償費用和安置上應給予所有權(quán)人及時、充分的補償，決不能讓開發(fā)商大飽私囊。
事實上，這樣的區(qū)分具有強烈的社會現(xiàn)實意義。首先，有利于防止拆遷人借“公共利益”的名義大搞商業(yè)規(guī)劃項目。在實地調(diào)研過程中，我們了解到漢口江漢路某地段開始因“市政工程”綠化地帶拆遷，可是不到半年，就在原拆遷區(qū)域建起一座大型商業(yè)中心。顯然，拆遷征地用地性質(zhì)變更使被拆除房屋的房地產(chǎn)市場評估單價縮水。拆遷單位支付極低的拆遷補償安置費，便可取得國有土地使用權(quán)。
其次，區(qū)分公益性拆遷和商業(yè)性拆遷，有利于明確政府的職能定位——政府不應介入商業(yè)性拆遷，而是為拆遷雙方平等協(xié)商提供一個必要的前提。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)政府職能本末倒置是武漢市城市拆遷頻頻受阻的關(guān)鍵。
根據(jù)國家發(fā)改委的意見，我國土地的征用將嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地。對公益性用地嚴格按征地聽證制度，落實補償標準。而對經(jīng)營性用地拆遷，應退出政府征用范疇，并按市場規(guī)范運作。
從武漢市今年拆遷項目上看，所征用地不乏經(jīng)營性用地。而用于房地產(chǎn)開發(fā)的國有土地，其本質(zhì)上是以利潤最大化為目的。那么，從法律的角度來講，開發(fā)商與原來擁有土地使用權(quán)的居民都應該是平等的民事主體，開發(fā)商就應該與居民按市場規(guī)則協(xié)商轉(zhuǎn)讓。實際上，大多數(shù)拆遷戶對于正常的房屋拆遷并沒有意見，恰恰是一些政府部門比較深地介入拆遷工作中并違法行政，致使政府職能出現(xiàn)錯位、越位和缺位，才引發(fā)了群眾的強烈不滿，從而引發(fā)難以預料的社會矛盾。
城市拆遷何以成為燙手山芋?
為了滿足現(xiàn)代功能的需要而進行的一系列改造，我們統(tǒng)稱為城市化改造。對于中國這一后現(xiàn)代化國家而言，追求城市現(xiàn)代化是一段時間的必然趨向，城市化改造也會作用于社會經(jīng)濟文化，呈現(xiàn)出正面或負面社會效應。
城市征地拆遷是城市化改造的必經(jīng)環(huán)節(jié)，一方面，對舊城區(qū)和違法建筑的改造建設以及重新規(guī)劃建設，可以進一步優(yōu)化與重組城區(qū)經(jīng)濟、社會功能，也可以改善居民居住條件和居住環(huán)境，提升城市職業(yè)層次和結(jié)構(gòu);另一面，城市區(qū)域向外圍推進和擴散，可以調(diào)整和改進城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，構(gòu)建更為合理、高效、優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)鏈，增強城市資源集中優(yōu)勢和吸納能力，帶動周邊城鄉(xiāng)區(qū)域的發(fā)展，也使城市的功能分區(qū)和優(yōu)化獲得更充足的伸展空間。
一般地，城市大規(guī)模改造在短期內(nèi)可能對被拆遷人的利益有所損傷，但由于這一行為的導向是社會公共利益。因此，其終極結(jié)果是有利于提高城市整體競爭活力，改善市民居住環(huán)境，當然被拆遷人也會從中獲利。
然而，這種看似積極的功效卻時常陷入無解困境。在近年全國各地城市改造拆遷活動中，各種矛盾、沖突交織其中，成為威脅社會和諧的定時炸彈。根本上，城市拆遷屬于政府對公民財產(chǎn)的有償征收，而這種行為的前提是基于社會公共利益的補償。隨著房地產(chǎn)市場和住房體制改革的深入，人們逐漸發(fā)覺城市拆遷已在極大程度侵犯公民合法權(quán)利。
盡管隨著房地產(chǎn)市場不斷發(fā)展和有關(guān)政策的調(diào)整，以市場化、貨幣化為特征的拆遷補償機制得到切實運作，但房屋拆遷為人詬病的態(tài)勢未因之得到改觀，反倒大有矛盾激化的態(tài)勢。于此同時，諸如政府職能邊界模糊不清、利益分配不均、拆遷補償安置不合理、拆遷法律制度不健全等掣肘城市經(jīng)濟社會發(fā)展的問題逐一顯露，城市拆遷從而成為媒體輿論監(jiān)督的禁忌。
城市拆遷：一場失控的利益博弈
如果我們依照野蠻拆遷對社會安定危害的批判邏輯，將拆遷行為本身定義為公權(quán)力對民眾合法權(quán)益的侵犯，似乎有些過于粗糙。畢竟城市拆遷改造在中國城市化演進過程中，扮演的并不都是丑角。
改革開放初期，城市拆遷對象主要為城市公房，私房較少進入政府的改造拆遷范圍。但是，由于政府長期忽視城市建設而造成的住房緊張狀況，成為困擾政府的一大難題。政府統(tǒng)一規(guī)劃實施舊城改造，目的則是為緩解住房緊張。當時城市私有房屋的拆遷補償以就近回居安置為主，被拆遷戶比較配合政府的拆遷工作，拆遷糾紛也主要集中在家庭內(nèi)部的房產(chǎn)分配上。因此，城市征地拆遷矛盾的具有較強的內(nèi)向型，經(jīng)濟利益方面的沖突較為緩和。
隨著住房商品化和房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，住房福利政策不再有公房、私房之別，因房屋產(chǎn)權(quán)歸屬引發(fā)的爭議逐漸凸顯。土地、房產(chǎn)、規(guī)劃等各種交織其中的利益博弈，使城市拆遷問題驟然變得頻繁起來。
拆遷行為最先觸及房地產(chǎn)一級市場，從某種意義上說，地方政府與開發(fā)商的利益比較一致，地方政府官員希望通過土地出讓獲取高額財政和稅收收入，此二者地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)皆可提供，開發(fā)企業(yè)和政府的利益合作關(guān)系不言而喻。而被拆遷居民在與開發(fā)商、地方政府的利益博弈中處于弱勢地位，其利益訴求呈現(xiàn)被邊緣化的趨勢，而利益博弈失衡成為拆遷引發(fā)社會危機前兆。
城市拆遷對房地產(chǎn)二級市場的影響，主要體現(xiàn)在商品房供需和房價波動上。一種觀點認為，城市拆遷對刺激剛性住房需求功不可沒。這樣的說法并非全無合理性，《武漢市城市房屋拆遷管理實施辦法》明確指出除若干特殊情況外，拆遷補償安置既可采用貨幣補償方式，也可以實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式。被拆遷人無論選擇何種方式獲取補償，都會在某種程度上增加住房需求。
可是，拆遷地段周邊飛漲的房價，早已使被拆遷人平素的內(nèi)心產(chǎn)生了強烈震撼。在由政府支配、決策的拆遷補償中，拆遷戶得到安置補償費與他們失去房屋后所要面對的風險與支出幾乎不成正比，更與政府和開發(fā)商從中獲取的級差地租相懸殊。從經(jīng)濟理性的角度出發(fā)，政府拆遷補償條件淪為雞肋。由此看來，拆遷戶的購房需求因此大打折扣，買不起房便是情理中的事了。
問題的癥結(jié)在于，在城市征地拆遷中，政府和被拆遷人之間無法實現(xiàn)公平交易。利益分配機制的缺失或未制度化，使得被拆遷人不僅未能從城市開發(fā)中受益，反而成為城市發(fā)展的“犧牲品”。政府若想在這場失控的利益博弈中穩(wěn)定民心，可行的做法便是加快推進保障性住房和拆遷還建對接。而面對供給市場化嚴重不足和需求市場嚴重過剩的現(xiàn)況，這樣的解決方案又是否過于理想化呢？
