“應明確一基本概念:佛山是一個城市群”
時間：2012-10-19 09:39:36
來源： 搜狐
兌秋為澤，卦象為金，意味收成總結，也有反思。
[10年城變·積淀篇]這是一段苦樂年華，淚水里含著歡笑，失落里生長著收獲。
高端訪談
受訪人：袁奇峰
中山大學地理科學與規劃學院教授、博士生導師，國家注冊城市規劃師，教授級高級規劃師，廣州市城市規劃勘測設計研究院顧問總規劃師、原珠江新城規劃檢討負責人等，曾先后主持廣州、深圳、珠海、東莞、佛山等多個城市或地區發展戰略和城市設計研究。
談設想“曾希望佛山主城和廣州主城能夠聯盟”
南都：2002年佛山編制城市概念發展規劃，您當時也參加了。那時佛山的城市現狀，在您眼中是怎樣的？
袁奇峰：對，當時我參加了。我覺得佛山“2+5組團”的提出，是和當時的城市治理狀況有關系的。佛山是一個城市群，是一個基于農村社區工業化發展起來的、自下而上的城市化地區。在這個過程中，佛山市級層面的帶動作用是非常有限的。它和廣州不一樣，廣州的中心比較強。
第二個問題是，廣州的國有大中型企業比較多，很多合資企業里，廣州市政府都是有持股的，所以說廣州的市政府統籌能力和財政能力都很強，所以廣州實施拓展戰略以后，很快就形成了一個大城市擴張、逐步整合周邊城鎮的形勢，像番禺、花都都很快整合進廣州城區里面來了，成為廣州城市功能區的一個部分，成為一個大城市擴張的典型。大學城、珠江新城、南沙、蘿崗、包括花都的汽車城，這若干個功能組團使廣州變大了，廣州中心城區變大了，所以廣州所采取的拓展模式是中心城市擴張、大城市擴張的模型。
當時佛山的現狀是什么呢？佛山整個的經濟格局是一個自下而上的格局，是一個農村社區工業化推動城市化的格局，中心城市的帶動作用非常有限。2003年的時候，南海和順德的G D P大概各自是500個億左右，然后禪城加上高明和三水大概400個億，三水和高明的G D P才大概相當于順德和南海各自G D P的1/5左右。
南都：你當時提出的規劃設想是什么？
袁奇峰：當時我在廣州規劃院做總規劃師，我們提出的是一個基于廣佛同城背景下的佛山戰略，我們希望佛山主城和廣州主城能夠聯盟，形成一個廣佛主城區。通過這樣一種方式，佛山先和廣州對接、然后拓展中心城區，形成這樣的一種格局。
但是佛山市的信心沒有這么強，因為它中心城區的實力弱，經濟的重心反而在南海和順德，它又怕城市戰略一旦影響到行政格局之后，影響區域經濟格局。所以他們比較傾向于在現有基礎上“摟”在一起、攏在一起，他們是一個收攏的想法、而不是一個擴張的想法。
談教訓“規劃沒有按照經濟規律走”
南都：您怎么評價后來選定的思路？
袁奇峰：2+5提出來之后，一個是一環把各個區的服務道串起來，另外一個是在市區的中心區建設東平新城(現在的佛山新城，后同)，然后象征性地體現一個城市的中心，它的象征意義比實際的價值來得重要得多，它是一個象征性的中心，它選在全市的中心、禪城的邊緣，這個選址是一個想象的選址、想象中心的選址。這個選址就導致了東平新城到現在為止發展動力一直不足的問題。因為除了行政區的概念之外，還有區域一體化的因素它沒有考慮到，比如說從區域一體化的角度，南海東部地區就比它發展得要快，而且有市場支持，而新城一直得不到市場的支持和市場的認同。第二它沒有考慮到土地經濟的影響，土地經濟有一個基本的原則，叫做土地浸出曲線，就是說城市土地中心區價值最高，邊緣區價值最低，大概存在一個三角形的、土地價值的級差地租。當時在禪城來說，最值錢的就是祖廟，然后土地價值逐步遞減。
而東平新城選擇的這個地區，從土地經濟學的角度來說，是一個禪城區的城市邊緣，是城市土地價值最低的地區，所以市場不認同。一是沒有和區域一體化配合起來，輸給了千燈湖地區，二是它選在了禪城的邊緣地區，所以在資本的吸引上，甚至輸給了祖廟、季華路這樣的地區。
南都：您認為佛山城市規劃的一個教訓是什么？
袁奇峰：你可以看到佛山這個2+5的戰略里面，一是攏在一起的戰略，二是創造一個想象的中心的戰略，所以導致它后面一系列建設的背離，它的中心老是“中心”不起來，強中心老形不成。攏在一起的話，一方面攏，一方面離心力很強，變成越攏越攏不住的一個感覺。所以說這種攏的戰略是沒有用的。城市戰略的核心能順應區域一體化和土地經濟規律是很重要的。事實證明，即便規劃不按照經濟規律來，但市場還是按經濟規律走的，這個就是我們很大的一個教訓。
南都：那您認為當年為什么會最終選擇這個攏在一起的規劃思路呢？
袁奇峰：因為擔心如果順應大城市擴張的規律來做，有可能會擾動當時佛山現有的經濟體系。其實就是政府信心不足，它怕進入到這個地區之后，就破壞了這里的經濟結構，它沒有足夠的信心能夠像廣州這樣把周邊的土地變成自己的土地、變得更有價值，它怕進去之后可能擾動行政體系，然后就擾動財政體系、對財政有威脅，它主要是擔心財政上的損失。
南都：這個如何理解？
袁奇峰：比如說，攏在一起之后，廣州是把你們土地收過來，政府來用。而佛山是本來它想用，但它又不敢用。為什么呢？如果它把中心放在南海東部的話，可能會把南海的經濟格局給破壞，就是博弈的成本比較高；另外經濟上可能不一定帶來收益，說不定是負收益，它害怕導致這樣的一個危險。所以它就避開了這樣一種很嚴峻的博弈成本。說好聽點，就怕破壞它(南海)的積極性。
談佛山新城“這屆政府讓它定位更加務實”
南都：十年過去了，您怎么看這十年佛山城市發展概念規劃的落實？
袁奇峰：現在的戰略，比如佛山新城的定位，就定得很準了。本來一直希望佛山新城是全市的C B D，現在已經放棄這個目標了。我覺得這一屆政府很務實。因為現在很明顯佛山新城已經成為了全市的體育中心、文化中心、行政中心，已經成為市域管理的中心和樞紐。C B D的目標它想做做不了，那么它也就放棄了。所以把它變成了一個產業服務中心，從這樣的一個角度來說，這一屆政府對佛山新城花了很多力氣，實際上是讓它定位更加務實了，因為C B D可能會是在千燈湖，可能會是在佛山的舊城區比如季華路，在這樣的地區，不一定非到這個新城去不可。目前的定位已經放棄了作為CBD的目標，我覺得這還是比較務實的，政府在戰略上還是務實的。
談強中心“禪桂、禪南一體化是更現實的話題，更大的戰略”
南都：新城定位務實后，您認為佛山的強中心戰略如何實現？
袁奇峰：我覺得現在佛山戰略上最大的問題就是，佛山究竟是一個城市，還是一個城市群？這是一個要解決的核心問題。佛山應該很明確地建立一個基本概念，就是佛山是一個城市群，其中有一個比較強大的中心城區，所以要做大中心城區、做強中心城區，應該是佛山很重要的一個選擇。
其實在前年，我們給省委提過一個建議，就是要做強做大中心城區，然后放開周邊地區。我們的建議不僅僅是針對佛山，也包括對東莞，像虎門、順德的大良容桂這樣的地區，包括三水高明這樣的城區，我覺得這些地區它其實是獨立存在的，所以說不能簡單地把它納入全市的體系，它拉不進來。你這么說可以，這么做的話做不到。
反過來，像禪桂一體化、禪城和南海的一體化，我覺得，反而是一個更為現實的話題，如果佛山的城市概念，把禪城和南海完全整合在一起的話，那我覺得這個結構確實是一個大城市的結構。一方面南海的經濟，已經從一種農村社區工業化走向了現代園區工業化。它的獅山
工業園取得了很大的成就，甚至他們很多人在說，獅山可以再造一個佛山，有這么高的一個地位。
另外一方面呢，這些年，南海正在從工業南海走向城市南海，實際上這個城市它自己單打獨斗還是有問題的，所以說南海要和禪城一起來建設城市，我覺得這是一個更大的戰略。所以我覺得，佛山的中心城區應該確定為禪城和南海的全域，它作為中心城區這樣一個主體的概念，然后東接廣州，構筑廣佛副中心，就是把千燈湖地區提升起來，最終構筑廣佛肇地區最大的產業組團、就是獅山組團，成為和南沙、蘿崗并行的三大產業基地，把這個打造起來，形成一個完整的中心城市的格局。這是一個真正理想的格局，就是把南海和禪城一體化，把整個佛山的中心城區就指向南海區和禪城區，佛山市中心城區的構筑應該是這樣。做強做大這樣一個中心。
南都：現在也有一種說法，有些專家更看好禪城單獨發展，更看好祖廟老城區會成為未來佛山的中心。
袁奇峰：我這樣來說，從佛山的整體戰略來說，從廣佛同城的角度來說，我覺得禪城采取了一個很好的戰略，就是采取了一個所謂的文化復興戰略，它把歷史街區和商業開發結合起來，然后構造了一個新的、活躍的地區，它更像一個R BD (休閑商務區)，用歷史文化作為賣點的一個RBD地區。
它和千燈湖是兩極，千燈湖，我們稱為R BD，但它實際上更像一個CBD，而祖廟地區，它是城市中心區，但它其實更像一個R B D，它是以城市文化為觸媒和催化劑的一個休閑商務區。
這兩個是完全不一樣的。我覺得禪城在思路上做得非常高明，但是冒著很大的風險。由于它的這樣一種存在，使得廣佛文化在佛山得到了延續和發展。從這個意義上說，我覺得禪城區這個思路非常棒。
談財政“強中心需要禪南財政一體化”
南都：禪城和南海合為中心城區，這樣的體量不會太大嗎？
袁奇峰：這樣才夠分量。不但是和桂城，還要和羅村、西樵都統在一起。
南都：近期佛山市規劃局在做1+2+5+X。中心城區比原來小了，把陳村、北滘劃出去了，把羅村和樂從包進來，包括禪桂新才300多平方公里。
袁奇峰：所以我覺得它的規劃應該是把南海全域劃進來。下一步的工作，就是更進一步，在財政上做很多的文章，就是說財政要統在一個籃子里面，規劃要統在一個籃子里面，這樣的話，佛山就活了。
南都：但財政很難，現在市區還在“分灶吃飯”。
袁奇峰：所以現在整個佛山治理的問題就是：一方面需要進一步地一體化，一方面又在不斷地強調分權、強鎮。這樣就導致了一個非常復雜的局面，大家都無所適從。
佛山做了這么多的軌道線的規劃，我認為幾乎不可能實現。為什么呢，因為它的財政是不統一的，各個區自己來修沒有能力，市里面也沒有能力。它規劃的是一個大城市模樣的線路，然而根本沒有財政體制保證它的實施，也就是說整合成一個大城市之后反而有能力去解決這樣財政的問題，從而實現從一個中小城市交通模式向大城市軌道交通為主的模式去轉化。
目前財政是散開的，每個區都做不了，只有市里面能做得了，但市又很弱，也做不了，所以那個地鐵線網是一個望梅止渴、畫餅充饑的線網。那要實現城市交通體系的提升，它只有通過做大做強中心城區才有可能實現。如果按照現在佛山這個交通線網去實施，即便做出來也沒人坐，交通永遠都支撐不起來。
做大做強中心城區最主要的一個路徑就是禪城南海一體化，要推進一體化，不是做一個中心城區這么一個簡單的事兒，而是要把南海、禪城變成這樣一個完整的經濟體，甚至在財政上都要一體化。這樣才能夠構筑一個強大的佛山中心城區，所以說佛山中心城區建設最大的障礙在于財政體制的理順，在于禪城南海一體化的這個過程。
評價十年規劃“只完成象征性空間整合，一個想象的共同體”
南都：您如何評價佛山這十年的城市規劃？
袁奇峰：規劃需要建立一個好的城市空間框架，以及和空間框架相適應的行政框架，以及和行政框架相匹配的財政框架。現在佛山完成了2+5這個空間框架，但是行政框架沒有任何調整，財政框架也沒有做什么調整。所以，我認為它只完成了象征性的整合，沒有完成真正的整合。
佛山要完成真正的整合，首先經過這么多年的發展，要重新檢討它的空間框架，其次，和空間框架匹配的行政框架必須要做出調整。行政框架完成了以后財政框架也要調整，這樣的話這個城市就真正一體了。
南都：您所指的行政框架是？
袁奇峰：行政框架和空間框架匹配。“2+5”就是一個遷就現有行政框架的一個空間框架。那個空間框架的選擇是遷就已有的行政框架。一體化以后，下一步就是要行政框架跟著變，財政框架一定要變，才能解決問題。
南都：否則還是一個“想象的共同體”？
袁奇峰：(笑)對！如果這兩塊不變，還是一個“想象的共同體”。所以說三個東西一體化，才是最大的問題。行政框架我覺得一定是以發展為導向，所以說行政框架要服從于發展。然后空間框架也服從于發展。然后財政框架是關鍵的。
南都：如果政府不合并，財政也就沒法合并。
袁奇峰：沒所謂的，因為現在市級政府和區級政府本來就可以合并。是你愿不愿意合并的問題，也是政治家敢不敢去冒這個險的問題。
南都：禪城和南海如果合在一起，它的核心競爭力在哪里？
袁奇峰：這兩個在一起就可以統籌，如果這兩個區整合在一起，可以統籌各種功能要素布局，使得工業有更多的工業園區，第三產業在城區，歷史文化在老城區，就會變成這樣的一個很好的分工。現在老城區既要做工業、又要做服務業，什么都要做。統在一起最大的好處就是各自發揮最大的優勢，做這個方面的專家。
