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2025年03月13日
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我國要走新型城鎮(zhèn)化道路，必須先對(duì)城鎮(zhèn)化有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)。城鎮(zhèn)化是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)復(fù)合轉(zhuǎn)型的過程，是人類社會(huì)文明進(jìn)化的一個(gè)必經(jīng)階段。如果把人類社會(huì)比作一個(gè)有機(jī)體，那么城鎮(zhèn)化就不只是社會(huì)這個(gè)有機(jī)體發(fā)生的種種物理性變化，如空間狀態(tài)的改變，而且還包含著種種聚合、分解和再聚合的類似化學(xué)變化的過程，會(huì)給這個(gè)社會(huì)帶來許多不曾有的新東西，包括經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、生活的、交往的、觀念的各式變化。
改革開放以來，市場(chǎng)化和工業(yè)化推動(dòng)了勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)
農(nóng)業(yè)社會(huì)基本上是一個(gè)靜態(tài)社會(huì)。土地是基本生產(chǎn)資料，各種生產(chǎn)要素都以土地為中心，附屬于土地之上，包括勞動(dòng)力在內(nèi)。土地的基本屬性是不能流動(dòng)，能變化的只是其所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)。除非出現(xiàn)重大自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)，人口與勞動(dòng)力的分布因依附于土地而定格。
改革開放之前，我國實(shí)行了由國家推動(dòng)的工業(yè)化，但由于采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，工業(yè)化并未引發(fā)勞動(dòng)力和人口的自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的生產(chǎn)要素流動(dòng)，包括勞動(dòng)力在內(nèi)，都是由國家計(jì)劃控制。以農(nóng)民為主的社會(huì)結(jié)構(gòu)，再加上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，使得整個(gè)社會(huì)的人口流動(dòng)處于凝固狀態(tài)。改革開放之后，由市場(chǎng)推動(dòng)的工業(yè)化完全改變了這種狀況。盡管戶籍制度30多年來未有變化，但勞動(dòng)力和人口的流動(dòng)性已極大地增強(qiáng)了。現(xiàn)在規(guī)模達(dá)到2億多人的農(nóng)民工，成為我國社會(huì)最大的流動(dòng)群體。從人口規(guī)模來看，這相當(dāng)于世界上一個(gè)大型國家在不停地漂移。
市場(chǎng)化和工業(yè)化推動(dòng)的主要是作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力在流動(dòng)，其目的打工賺錢，然后回家蓋房子、添置新家具，改善全家人的生活。東部沿海地區(qū)快速推進(jìn)的工業(yè)化引發(fā)了大量勞動(dòng)力需求，中西部農(nóng)村甚至包括一部分城市的大量勞動(dòng)力，源源不斷地流向沿海地區(qū)。珠三角、深圳是我國最典型的由流動(dòng)勞動(dòng)力支撐的發(fā)達(dá)地區(qū)。市場(chǎng)化、工業(yè)化帶來的是要素流動(dòng)，勞動(dòng)力也只是其中一種，以家庭為中心的人口布局依然是原有的格局。農(nóng)民工只身外出打工這類屬于經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)，盡管也給社會(huì)管理帶來了許多難題，但以家庭戶籍為基礎(chǔ)的整個(gè)社會(huì)體制，尤其是公共服務(wù)的供應(yīng)體制并未受到嚴(yán)重的沖擊。
我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入一個(gè)新階段：作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向以人口、家庭為主的城鎮(zhèn)化
隨著勞動(dòng)力流動(dòng)的深度、廣度不斷強(qiáng)化，人口的流動(dòng)、家庭的遷徙，就日益成為越來越多農(nóng)民工的迫切要求。對(duì)農(nóng)民工而言，城鎮(zhèn)不僅是打工的目的地，而且成為生活定居的目的地。這給按照戶籍人口來提供公共服務(wù)的體制帶來巨大挑戰(zhàn)。隨著以城鎮(zhèn)為定居目的地的人口以及家庭流動(dòng)的到來，真正的城鎮(zhèn)化拉開了大幕。其背后的真正導(dǎo)演是第二代農(nóng)民工，他們不再想繼續(xù)父輩候鳥式的生活。第一代農(nóng)民工提高了統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化率，他們中的大多數(shù)并未想異地安家落戶，落葉歸根是他們大多數(shù)人的想法，未曾奢望打工地的城鎮(zhèn)政府能給他們提供公共服務(wù)。30多年來日漸擴(kuò)大的農(nóng)民工潮，在不斷地沖擊著以靜態(tài)人口分布為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的體制，也沖擊著過去那種主要由作為工業(yè)化要素的農(nóng)民工構(gòu)成的“半拉子”城鎮(zhèn)化。
我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)全新的階段：作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向以人口、家庭為主的城鎮(zhèn)化。這意味著新階段的城鎮(zhèn)化，不只是要提供勞動(dòng)崗位，更要提供作為城市居民生活的所有條件和公共設(shè)施以及公共服務(wù)，包括住房、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及社會(huì)保障等等。農(nóng)民不只是為打工而進(jìn)城，而是舉家遷徙進(jìn)城，正式成為城鎮(zhèn)居民，這才是真正的城鎮(zhèn)化，也是我國30多年來的新城鎮(zhèn)化的開始。
城鎮(zhèn)化導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)態(tài)化、復(fù)雜化
從過去的靜態(tài)社會(huì)變成一個(gè)動(dòng)態(tài)社會(huì)，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的復(fù)雜性、不確定性呈指數(shù)化擴(kuò)大，蘊(yùn)含著各種各樣的公共風(fēng)險(xiǎn)。
從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域來觀察，勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的流動(dòng)性增強(qiáng)，使勞動(dòng)力市場(chǎng)的不確定性擴(kuò)大。與其他要素市場(chǎng)相比，勞動(dòng)力市場(chǎng)的自由化程度在我國是最高的，無論是存量勞動(dòng)力，還是新增勞動(dòng)力，幾乎完全由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)。這擴(kuò)大了勞動(dòng)者的個(gè)體自由，但勞動(dòng)力供應(yīng)與需求之間的不確定性也就隨之?dāng)U大了。農(nóng)民進(jìn)城找工作，往往是盲目的，主要的信息來源是同鄉(xiāng)，事先能否找到工作并不確定，工作是否如意、薪酬是否如愿更是不確定。對(duì)于招工的企業(yè)來說，也不知道是否能有合適的人應(yīng)招，企業(yè)需要的勞動(dòng)力實(shí)際上也處于不確定狀態(tài)。在勞動(dòng)力供應(yīng)十分充足，且產(chǎn)業(yè)層次低，對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)要求不高的情況下，也許問題還不明顯。而一旦勞動(dòng)力供應(yīng)減少，而企業(yè)恰巧又要轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要高素質(zhì)工人、技術(shù)工人，在這種情況下，企業(yè)招工難就會(huì)凸顯出來。
如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化受制于勞動(dòng)力，則會(huì)帶來雙重風(fēng)險(xiǎn)：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)受阻和出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)。這會(huì)給城鎮(zhèn)化帶來雙重壓力：產(chǎn)業(yè)支撐力弱導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)壓力和失業(yè)人口增加導(dǎo)致的社會(huì)壓力。這很可能把城鄉(xiāng)二元化轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦亩?，進(jìn)城農(nóng)民變成城市貧民，甚至由此出現(xiàn)城市貧民窟。在印度、巴西等發(fā)展中國家，這種城市二元化已成為前車之鑒。
再從社會(huì)的視角來觀察，人口流動(dòng)、家庭遷徙，農(nóng)民變市民過程中導(dǎo)致的不確定性會(huì)進(jìn)一步放大。農(nóng)民變市民，有點(diǎn)類似于化蛹為蝶的蝶化過程，其中有太多不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。這不僅對(duì)農(nóng)民個(gè)體來講是如此，對(duì)整個(gè)城鎮(zhèn)化而言，也是如此。因不確定性和種種風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)使這個(gè)過程變得十分復(fù)雜，非常艱難。不難想見，城鎮(zhèn)化較之于工業(yè)化，其不確定性、復(fù)雜性以及風(fēng)險(xiǎn)都要大得多。
我國的城鎮(zhèn)化實(shí)際上走了一條雙軌制之路。因戶籍的不同，在城鎮(zhèn)生活和工作的人被人為地劃為兩類：非農(nóng)人口與農(nóng)業(yè)人口。即使是一個(gè)家庭，也可能出現(xiàn)“一家兩制”。在公共服務(wù)的待遇上，如上學(xué)、就醫(yī)、社保、就業(yè)、失業(yè)等方面，都是兩種待遇。在城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)上看不出來的差別，在現(xiàn)實(shí)的城鎮(zhèn)化過程中一直存在。隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，享受不同待遇的兩類城鎮(zhèn)人口規(guī)模都在擴(kuò)大，尤其是屬于農(nóng)業(yè)戶籍的城鎮(zhèn)人口規(guī)模更是顯著增加。2011年城鎮(zhèn)人口規(guī)模6.9億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，而其中屬于農(nóng)業(yè)戶籍的城鎮(zhèn)人口大約有2億人。按照現(xiàn)行的公共服務(wù)供應(yīng)體制，他們只屬于統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)人口，仍不是真正的市民。這種狀況再延續(xù)下去，城鎮(zhèn)化將會(huì)復(fù)制城鄉(xiāng)的二元化，社會(huì)摩擦和沖突將會(huì)不斷增加。城鄉(xiāng)二元化，若是再疊加城市二元化，社會(huì)領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)顯著擴(kuò)散。
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的機(jī)遇，更是對(duì)公共治理能力的挑戰(zhàn)
我國的城鎮(zhèn)化不是“單邊選”，要么徹底進(jìn)城，要么留在農(nóng)村，而是“雙邊選”，既期盼城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，也舍不得農(nóng)村的土地和財(cái)產(chǎn)。一些地方政府為了加快城鎮(zhèn)化速度，實(shí)行農(nóng)民放棄土地、宅基地?fù)Q取市民身份等政策。這也可能加劇社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)。在允許農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)行“嘗試性”反復(fù)選擇的過程中，土地制度如何改革面臨一系列的難題。如果農(nóng)民不放棄土地、宅基地進(jìn)城，城鎮(zhèn)化空間將受到限制；若是農(nóng)民“裸身”進(jìn)城，即使是拿到了一筆豐厚的補(bǔ)償金，一旦社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)跟不上，則會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口的分化，形成新的社會(huì)鴻溝，影響社會(huì)穩(wěn)定。
而農(nóng)民變?yōu)槭忻癫恢皇强臻g上的、制度上的，更需要觀念、行為方式、生活方式上的轉(zhuǎn)變，這樣才能融入城市文明。而這個(gè)過程恐怕不是一代人能完成的，也許要經(jīng)歷兩代、三代。就此而言，城鎮(zhèn)化不是靠政府努力就可以加快的，有一個(gè)自然的過程。
城鎮(zhèn)化使社會(huì)日益復(fù)雜化、動(dòng)態(tài)化，不確定性和公共風(fēng)險(xiǎn)也由此擴(kuò)大。各種體制的改革以及各項(xiàng)改革之間的銜接匹配，資源、環(huán)境的承載能力，以及與社會(huì)大眾的期待相吻合，如此等等，任何一個(gè)方面出現(xiàn)偏差或不到位，都將使城鎮(zhèn)化走向反面。
在二十一世紀(jì)，中國的城鎮(zhèn)化是改變世界的重要力量。對(duì)我國而言，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的機(jī)遇，更是對(duì)公共治理能力的挑戰(zhàn)。（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員 劉尚希
