以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月13日
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中小城市是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，縣級(jí)市是中小城市的中堅(jiān)力量
中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)楊中川指出：截止2011年底，全國(guó)369個(gè)縣級(jí)市行政區(qū)域面積達(dá)125.6496萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的13.08%。總?cè)丝?.4617億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?8.5%。經(jīng)濟(jì)總量10.17億元，占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的21.56%。地方財(cái)政收入達(dá)1.0863萬(wàn)億元，占全國(guó)公共財(cái)政收入的11.26%。縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入已經(jīng)占據(jù)全國(guó)2206個(gè)中小城市的半壁江山。縣級(jí)市成為中小城市跨越式發(fā)展的中堅(jiān)力量。
在2012年全國(guó)中小城市綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣前30強(qiáng)中，縣級(jí)市占了25席。前10強(qiáng)中縣級(jí)市占了9席。江蘇昆山市、江陰市、張家港市、常熟市、吳江市等縣級(jí)市均進(jìn)入GDP千億元俱樂(lè)部。
中小城市綠皮書(shū)預(yù)測(cè),“十二五”期間,我國(guó)將進(jìn)入城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展雙重轉(zhuǎn)型階段,預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)化率到2015年達(dá)到52%,到2030年將達(dá)到65%左右。但由于戶籍、社保、就業(yè)、入學(xué)等一系列現(xiàn)實(shí)制約的存在,城市化質(zhì)量較低,城市化的進(jìn)一步加速發(fā)展受到嚴(yán)重制約。
中小城市綠皮書(shū)指出：與大城市相比,中小城市人口壓力相對(duì)較小,在戶籍制度改革、公共服務(wù)提供等方面可以做到游刃有余。2010年中央“一號(hào)文件”提出要把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和政府工作報(bào)告也指出,要把重點(diǎn)放在加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上,壯大縣域經(jīng)濟(jì),大力加強(qiáng)縣城和中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè),全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。中央從發(fā)展戰(zhàn)略上進(jìn)一步把中小城市作為中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn),中小城市已經(jīng)迎來(lái)黃金發(fā)展期。未來(lái)20年內(nèi),中小城市將成為提升城市化質(zhì)量、推進(jìn)城市化加速發(fā)展的主要戰(zhàn)場(chǎng)。
中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)鄭新立在第九屆中國(guó)中小城市科學(xué)發(fā)展高峰論壇上也指出，當(dāng)前中國(guó)面臨全球金融危機(jī)的挑戰(zhàn)，需要有新的投資熱點(diǎn)和增長(zhǎng)點(diǎn)，中小城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的首選發(fā)展方向。他說(shuō)，中小城市發(fā)展面臨難得的三大歷史機(jī)遇，從現(xiàn)在開(kāi)始到2030年，將是中小城市發(fā)展的黃金期。鄭新立表示，大城市“城市病”是中小城市發(fā)展的第一個(gè)機(jī)遇，這凸顯了中小城市的比較優(yōu)勢(shì)。二是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需的宏觀調(diào)控要求，為中小城市發(fā)展提供了難得的機(jī)遇。中小城市的發(fā)展對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需來(lái)講是一個(gè)最好的選擇。擴(kuò)大中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加中小城市的就業(yè)機(jī)會(huì)，通過(guò)中小城市的發(fā)展來(lái)擴(kuò)大消費(fèi)、擴(kuò)大投資，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的止跌回升，為“十二五”（2011－2015年）乃至今后20年國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。三是中國(guó)能不能夠走出“中等收入陷阱”，進(jìn)入高收入國(guó)家行列，關(guān)鍵在于中小城市的發(fā)展。他分析，中國(guó)城市人均GDP已達(dá)到1萬(wàn)多美元（1.25萬(wàn)新元），而7億農(nóng)村人口人均勞動(dòng)生產(chǎn)力很低，要使中國(guó)人均GDP從目前的5000多美元進(jìn)入到1.2萬(wàn)美元以上，關(guān)鍵是使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力盡快向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移到城市，就可以縮小城鄉(xiāng)收入的差距。
全國(guó)政協(xié)常委、中央黨校原副校長(zhǎng)李君如也曾指出：中小城市是新型城鎮(zhèn)化的重要主體。李君如認(rèn)為，我國(guó)中小城市數(shù)量眾多，在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)格局中居于重要的戰(zhàn)略地位，中小城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，對(duì)于我國(guó)健全城鎮(zhèn)化體系、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)具有重大意義。
高度重視縣級(jí)市的發(fā)展，已成為破解十二五期間中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和健康發(fā)展的關(guān)鍵突破口。
縣改市叫停已久，縣改區(qū)轟轟烈烈。專(zhuān)家建議“縣改區(qū)”應(yīng)剎車(chē)
記者從民政部了解到，“十二五”期間，我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)方向主要有三。一是，根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和綜合配套改革要求，合理調(diào)整和優(yōu)化大中城市行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)，形成規(guī)模適度、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、
管理高效的市轄區(qū)格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，推進(jìn)城市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和模式的改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)論證，適當(dāng)增設(shè)城市，重點(diǎn)發(fā)展中小城市，特別是民族地區(qū)中小城市的發(fā)展，構(gòu)建集約發(fā)展、布局合理的城市體系。三是，遵循以人為本、方便群眾的原則，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理和公共服務(wù)，扎實(shí)推進(jìn)鎮(zhèn)改街道的調(diào)整工作。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上有明確了我國(guó)將積極研究完善設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，把人口、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收以及城市建設(shè)達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣（鎮(zhèn)），適度改設(shè)為市。把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。
但記者從民政部區(qū)劃統(tǒng)計(jì)資料看到，10多年來(lái)全國(guó)縣級(jí)市數(shù)量不增反減，數(shù)量從2000年的400個(gè)遞減至2011年的369個(gè)。總體來(lái)看，我國(guó)目前縣級(jí)政區(qū)中市的數(shù)量太少，比例太低，縣級(jí)市僅占縣級(jí)行政區(qū)劃總量的12%。縣與縣級(jí)市的比例約為4∶1。與此同時(shí)，縣（縣級(jí)市）改區(qū)的步伐倒不斷加快，全國(guó)市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個(gè)遞增至2011年的857個(gè)。一些百?gòu)?qiáng)縣諸如錫山市、江都市、吳江市等等已相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。而廣東增城市、湖南長(zhǎng)沙縣、四川雙流縣等全國(guó)各區(qū)域發(fā)達(dá)縣市也將面臨變區(qū)的命運(yùn)。對(duì)于這種現(xiàn)象，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)楊中川表示：全國(guó)857個(gè)市轄區(qū)中包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)有611個(gè)，其中農(nóng)村人口超過(guò)一半的區(qū)超過(guò)300個(gè)。對(duì)于工作重心依然在農(nóng)村的縣市，撤縣設(shè)區(qū)未免操之過(guò)急。在楊中川看來(lái)，榜樣的力量是無(wú)窮的，城市發(fā)展也是如此。他擔(dān)憂的是，隨著全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣市中“中部第一縣”、“西部第一縣”等被改區(qū)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去龍頭引領(lǐng)，學(xué)習(xí)趕超的氛圍淡化，許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)難以傳承下去。楊中川說(shuō)，撤縣設(shè)區(qū)要視具體情況而定，不能為了擴(kuò)大城市規(guī)模盲目的撤縣設(shè)區(qū)。在楊中川看來(lái)，很多情況下撤縣設(shè)區(qū)是一種收權(quán)和收錢(qián)的過(guò)程，并入地級(jí)市尤其如此，相當(dāng)于多了一個(gè)“婆婆”。
楊中川對(duì)記者表示，市管縣的弊端十分明顯，總結(jié)起來(lái)就是兩個(gè)字――管和要。許多縣、市在改區(qū)之后喪失了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)，積極性大打折扣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭明顯減弱，楊中川將這形象比喻為“雄獅”變成“小綿羊”。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康指出：近年來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)化、城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，“市管縣”體制的弊端逐步顯現(xiàn)：一是“市管縣”體制從行政、財(cái)政等方面確立了市一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)與中心地位，各種管理權(quán)限集中于市級(jí)，削弱了縣級(jí)的自主權(quán)；二是縣級(jí)的資金和資源由市級(jí)政府集中管理和配置，在一些地方出現(xiàn)了資源和資金向城市聚集的傾向，相應(yīng)減少了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的投入；三是在當(dāng)時(shí)撤地設(shè)市的過(guò)程中，一些地級(jí)市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而實(shí)際上，這些地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與所轄縣（市）相差不大甚至還弱，不僅不能對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)起到輻射、帶動(dòng)作用，往往還會(huì)限制和掣肘所轄縣（市）的發(fā)展。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員牛鳳瑞在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，城市擴(kuò)張首先是人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張，“撤縣建區(qū)意味著原來(lái)很多決策權(quán)將被市里上收，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自主權(quán)大打折扣。”他直言，當(dāng)前有些地方搞撤市建區(qū)或撤縣設(shè)區(qū)，目的是為了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)好看。
國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授指出：一些距離地級(jí)市比較遠(yuǎn)、自身特色經(jīng)濟(jì)較為突出且有輻射帶動(dòng)作用的縣，改為市轄區(qū)后出現(xiàn)了自主行政權(quán)力受限的情況。在竹立家教授的地方調(diào)研中，多個(gè)此類(lèi)市轄區(qū)表示自己變成了“半級(jí)政府”，城市的整體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都受到了限制。因此，竹立家教授指出：在未來(lái)的市轄區(qū)格局構(gòu)建中，應(yīng)更多地考慮地區(qū)發(fā)展的個(gè)性化條件，更嚴(yán)格地以是否有利于擴(kuò)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間為最重要的、科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。
中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇教授對(duì)于縣改區(qū)步伐加快的現(xiàn)象表示：一些地級(jí)市怕三級(jí)政府以后有一些縣脫離它們的管理，這樣就把縣改成區(qū)，以后永遠(yuǎn)是自己管轄了。出于這個(gè)目的，全國(guó)許多地方的地級(jí)市掀起了縣改區(qū)的舉動(dòng)。但這也要分兩種情況來(lái)看：一種情況，地級(jí)市與縣在空間、交通、經(jīng)濟(jì)上，聯(lián)系都非常密切，比如有的縣把地級(jí)市包圍了，像這樣的縣改為地級(jí)市的區(qū)，我認(rèn)為還是有一定道理的；另一種情況，一些縣與地級(jí)市在空間上離得很遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系不大，這樣的縣改為地級(jí)市的區(qū)，我認(rèn)為比較牽強(qiáng)，不合理。我個(gè)人覺(jué)得，縣改區(qū)這種區(qū)劃調(diào)整，在三級(jí)政府改革過(guò)程中，在“省直管縣”財(cái)政體制改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)先暫停下來(lái)。
權(quán)威專(zhuān)家建議盡快啟動(dòng)縣改市、鎮(zhèn)改市步伐
全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)鄭新立指出：有條件的中小城市，應(yīng)積極探索縣改市、鎮(zhèn)改市工作。
要堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化道路，努力克服傳統(tǒng)城市化的高消耗、高排放、城鄉(xiāng)分割、缺乏特色的弊端，走一條符合各地區(qū)實(shí)際的多元化、漸進(jìn)式、集約型、和諧型、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化之路。要推動(dòng)城鎮(zhèn)化從“擴(kuò)空間”到“提功能”轉(zhuǎn)變，完善投融資機(jī)制，改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)水平和綜合承載能力，充分發(fā)展中小城市吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的作用。
海南改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林教授指出：要分類(lèi)推進(jìn)省直管縣改革，促進(jìn)中小城市發(fā)展。在城市化快速發(fā)展的大背景下，省直管縣改革應(yīng)緊扣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一基本目標(biāo)，加快建立城鄉(xiāng)一體化的行政體制。按照因地制宜、分類(lèi)推進(jìn)、重點(diǎn)突破的原則，以多種形式推進(jìn)省直管縣改革：第一，把具備一定條件的縣升格為市;第二，把部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)升格為中等城市。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)魏后凱教授指出：國(guó)家應(yīng)盡快啟動(dòng)縣改市、鎮(zhèn)改市工作,為農(nóng)民進(jìn)城和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體。為此,要切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高公共服務(wù)能力和水平,積極培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),不斷擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì),國(guó)家要從政策、資金等方面予以傾斜,提高中小城市和小城鎮(zhèn)吸納“新市民”能力。要采取有效的政策措施,鼓勵(lì)一些大城市中心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)擴(kuò)散,積極引導(dǎo)農(nóng)村人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)集中,逐步形成集聚規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),為中小城市和小城鎮(zhèn)加快發(fā)展以及擴(kuò)大就業(yè)提供強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)支撐。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所黨國(guó)英教授指出：縣轄市將成為我國(guó)行政層級(jí)系統(tǒng)的一個(gè)正式建制，全國(guó)完全有可能設(shè)立幾千座縣轄市。鎮(zhèn)改為市，村民變?yōu)槭忻瘢m有一字之差，人們的心理感受也不一樣。隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入方式的變化，衛(wèi)生條件的改善，人們的精神面貌也會(huì)發(fā)生變化。鎮(zhèn)政府改稱(chēng)市政府，鎮(zhèn)長(zhǎng)變?yōu)槭虚L(zhǎng)，轄區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)隨之更改，有可能引起一整套工作習(xí)慣的變化，其積極意義不可小覷。
縣改市缺乏透明度 不利于地方強(qiáng)縣發(fā)展
2010年以來(lái)民政部先后設(shè)立了蒙自市、北屯市等縣級(jí)市，縣改市步伐啟動(dòng)，不少符合條件的縣似乎了看到了希望。但中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)楊中川指出：從蒙自市、北屯市設(shè)立來(lái)看，并未起到良好的導(dǎo)向作用。由于縣改市體制機(jī)制不健全，審批過(guò)程不透明，使得諸如山東省鄒平縣、湖南長(zhǎng)沙縣、四川雙流縣等一批地方強(qiáng)縣難以理解。楊中川建議，應(yīng)該進(jìn)一步增加縣改市的透明度，公布詳細(xì)的縣改市標(biāo)準(zhǔn)，真正做到公開(kāi)、公平、公正，使得縣改市更好的推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面快速協(xié)調(diào)發(fā)展。
縣改市、縣改區(qū)要因地制宜，重要的是讓百姓享受到發(fā)展成果
楊中川秘書(shū)長(zhǎng)指出：縣改市、縣改區(qū)要以是否有利于調(diào)動(dòng)地方顯示發(fā)展的積極性，是否有利于城市經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)。對(duì)于遠(yuǎn)離地級(jí)市有且又有大量農(nóng)業(yè)人口，綜合實(shí)力較強(qiáng)的縣要加快設(shè)市步伐。對(duì)于緊鄰地級(jí)市，人口密度大，流動(dòng)人口集中；居民以城鎮(zhèn)人口為主或占有很大比例；文化、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)達(dá)的縣可以考慮設(shè)區(qū)。
周天勇教授也指出：對(duì)靠近中心城市、并與中心城市產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高的縣可考慮“撤縣改區(qū)”。對(duì)于那些農(nóng)業(yè)縣，建議實(shí)行財(cái)政及行政省直管縣。這樣，一方面使農(nóng)業(yè)縣能夠直接獲得省級(jí)支持，增強(qiáng)縣域活力;另一方面周邊城市化的發(fā)展可吸納農(nóng)業(yè)縣域的剩余勞動(dòng)力。
楊中川秘書(shū)長(zhǎng)指出：無(wú)論“撤縣設(shè)區(qū)”，“縣改市”還是“省直管縣”，其根本目的都市為了更好的發(fā)揮當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢(shì)，不斷提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，讓老百姓享受發(fā)展成果。城市最核心的競(jìng)爭(zhēng)力體現(xiàn)在城市的軟實(shí)力上，理念、機(jī)制和政府服務(wù)意識(shí)才是丈量城市走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。（劉勘）
