以傳播城市化專業(yè)知識(shí)為己任
2025年03月13日
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“牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點(diǎn)”是內(nèi)外環(huán)境變化下我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的客觀要求。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城市是擴(kuò)大消費(fèi)的主要載體，城市化是驅(qū)動(dòng)消費(fèi)的重要途徑。但我國(guó)城市化率的提高卻伴隨著消費(fèi)率的下降：改革開(kāi)放30多年，我國(guó)城市化率已由1978年的17.9%上升至2011年的 51.3%，而同期消費(fèi)率和居民消費(fèi)率均總體呈下降趨勢(shì)，分別從 62.1%下降到 48.2%、從 48.79%下降至34.9%，尤其是2000年以來(lái)，我國(guó)城市化進(jìn)程處于快速提升期，而消費(fèi)率和居民消費(fèi)率卻急劇下降，形成了明顯的“中國(guó)式悖論”。為此，客觀審視現(xiàn)行城市化道路，選擇更為科學(xué)合理、更加有利于促進(jìn)消費(fèi)的城市化戰(zhàn)略，成為當(dāng)前亟待破解的重要現(xiàn)實(shí)任務(wù)。
以“半城市化”到“全城市化”的轉(zhuǎn)變擴(kuò)大消費(fèi)
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生的許多逆城市化政策和制度安排至今沒(méi)有根本打破，是我國(guó)城市化難以驅(qū)動(dòng)消費(fèi)的深層次根源，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元的戶籍制度及其上所附著的各項(xiàng)福利制度。雖然近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)了多種措施鼓勵(lì)農(nóng)民工市民化，在統(tǒng)計(jì)上也將居住在城鎮(zhèn)半年以上的農(nóng)村人口列為城鎮(zhèn)人口，但總體上具有“就業(yè)在城市、戶籍在農(nóng)村，收入低于城市、生活方式社會(huì)福利更接近農(nóng)村”的特點(diǎn)，屬于典型的“半城市化”。
2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平達(dá) 18522元，農(nóng)村為 5545元，簡(jiǎn)單地說(shuō)，1個(gè)城市居民的消費(fèi)水平相當(dāng)于3個(gè)多農(nóng)村居民。為此，以城市化為驅(qū)動(dòng)力擴(kuò)大消費(fèi)，首要的在于促進(jìn)農(nóng)民工這一“半城市化”群體的“全城市化”。
堅(jiān)持分類推進(jìn)、重點(diǎn)突破的原則。第一，在城市打工已久，有較穩(wěn)定職業(yè)和住所的農(nóng)民工應(yīng)率先市民化；第二，創(chuàng)造多種條件，鼓勵(lì)有一技之長(zhǎng)的新生代農(nóng)民工優(yōu)先市民化；第三，重點(diǎn)將市民化的農(nóng)民工納入與城市居民完全相同的社會(huì)保障體系，比如，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等；第四，率先在中小城鎮(zhèn)試點(diǎn)，保障農(nóng)民工最為迫切、最難解決的住房需求，為其在城市安家落戶提供基礎(chǔ)；第五，充分保障農(nóng)民工與城市職工“同工同酬同福利”的基本權(quán)益。
以“國(guó)有資本主導(dǎo)”到“社會(huì)資本主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變擴(kuò)大消費(fèi)
在我國(guó)現(xiàn)行績(jī)效考核體系下，政府的首要任務(wù)是保增長(zhǎng)、追求GDP，而非創(chuàng)造需求。由此，城市化發(fā)展中的政府行為往往突出地表現(xiàn)為大量國(guó)有資本投資于“上大項(xiàng)目、建大工程”，尤其是在應(yīng)對(duì)危機(jī)的4萬(wàn)億投資中，鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造的占比高達(dá)37.5%。長(zhǎng)此以往，在國(guó)有資本投資主導(dǎo)下一味做大城市 GDP，不僅容易造成相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩，而且對(duì)居民消費(fèi)的拉動(dòng)作用有限。
與政府以國(guó)有資本投資重點(diǎn)追求GDP、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)不同的是，社會(huì)資本投資的核心目標(biāo)在于提高經(jīng)濟(jì)效益。前者很有可能存在“為生產(chǎn)而生產(chǎn)”的傾向，造成無(wú)效的 GDP；而后者追求的目標(biāo)最終必須通過(guò)消費(fèi)得以實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn)，以社會(huì)資本投資主導(dǎo)的城市化更能啟動(dòng)消費(fèi)。
一方面，在鼓勵(lì)社會(huì)資本投資中創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，增加居民收入。比如，放開(kāi)社會(huì)資本進(jìn)入城市相關(guān)壟斷行業(yè)的限制，實(shí)行“非禁止即可進(jìn)入”，提升市場(chǎng)活力；建立健全鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本投資創(chuàng)業(yè)的政策體系，比如，在創(chuàng)業(yè)貸款、稅收減免中給予優(yōu)惠。
另一方面，在鼓勵(lì)社會(huì)資本投資中優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境。比如，鼓勵(lì)社會(huì)資本更多地投資于與民生息息相關(guān)的服務(wù)業(yè)，尤其是可以根據(jù)各地實(shí)際，通過(guò)集中投資，或建設(shè)融普通吃、住、行、玩于一體的消費(fèi)區(qū)，或建設(shè)集高檔文化娛樂(lè)休閑養(yǎng)生于一體的消費(fèi)區(qū)。
以“工業(yè)主導(dǎo)”到“服務(wù)業(yè)主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變擴(kuò)大消費(fèi)
進(jìn)一步來(lái)看，政府投資主導(dǎo)城市化的直接結(jié)果就是工業(yè)偏好。新中國(guó)成立初期，作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，要擺脫貧窮落后的面貌、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和“趕超”，實(shí)施以工業(yè)化為主的發(fā)展戰(zhàn)略，具有現(xiàn)實(shí)合理性，并取得了歷史性成就。但是，隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，尤其是長(zhǎng)期倚重重化工業(yè)發(fā)展的弊端日益暴露。
從擴(kuò)大內(nèi)需的角度看，一方面，我國(guó)工業(yè)增長(zhǎng)過(guò)度依賴重化工業(yè)，而重化工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)勞動(dòng)力的需求不大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能帶來(lái)就業(yè)的增長(zhǎng)，無(wú)法提升更多勞動(dòng)者的消費(fèi)能力；另一方面，大量工業(yè)投資擠占了服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使服務(wù)業(yè)占比長(zhǎng)期徘徊在40%左右，明顯低于世界平均水平（60%左右），且服務(wù)業(yè)就業(yè)人口比重增長(zhǎng)緩慢，既不利于提升居民消費(fèi)能力，也不利于優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境。
為此，亟需轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以工業(yè)為主導(dǎo)的城市化戰(zhàn)略，大力推進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展。第一，科學(xué)制定適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和定位的服務(wù)業(yè)中長(zhǎng)期規(guī)劃，明確將以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的城市化作為未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)；第二，合理規(guī)劃布局城市服務(wù)業(yè)發(fā)展，形成有利于促進(jìn)消費(fèi)的區(qū)域分工和布局，改善消費(fèi)環(huán)境；第三，重點(diǎn)建設(shè)一個(gè)或幾個(gè)高品質(zhì)的城市服務(wù)業(yè)核心區(qū)，充分發(fā)揮城市集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)；第四，制定城市服務(wù)業(yè)振興計(jì)劃，重點(diǎn)提高勞動(dòng)者在服務(wù)業(yè)中的就業(yè)比重和就業(yè)收入。
以“城鄉(xiāng)二元”到“城鄉(xiāng)一體”的轉(zhuǎn)變擴(kuò)大消費(fèi)
我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)二元分割到城鄉(xiāng)一體發(fā)展的歷史性轉(zhuǎn)變，但仍然存在過(guò)度重視城市發(fā)展甚至就城市而城市的本位發(fā)展的想法，把城市化簡(jiǎn)單曲解為城市版圖的擴(kuò)張。
從消費(fèi)角度看，這種發(fā)展的直接后果就是無(wú)法有效啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)，將造成城市發(fā)展后續(xù)動(dòng)力的明顯不足。進(jìn)一步來(lái)看，最大的弊病在于城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制。農(nóng)村基本公共服務(wù)的長(zhǎng)期缺失，在很大程度上，擠出了農(nóng)民的日常消費(fèi)，降低了農(nóng)民的消費(fèi)預(yù)期。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，雖然我國(guó)農(nóng)村居民年人均純收入從 1978年的 133.6元，增加到2009年的5153.2元。但收入的增加并沒(méi)有伴隨著消費(fèi)率的提高，相反，農(nóng)村居民消費(fèi)率從位于最高點(diǎn)的1983年的32.3%下降到2007年的9.1%，24年下降近 23個(gè)百分點(diǎn)。究其原因，主要是在養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等方面沒(méi)有保障的情況下，即使居民收入增長(zhǎng)速度加快也很難提高居民消費(fèi)率。
為此，必須明確的是，城市化啟動(dòng)消費(fèi)，不僅在于提升城市自身的消費(fèi)率，更在于以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)、以城市輻射農(nóng)村為主要途徑，同時(shí)啟動(dòng)城鄉(xiāng)消費(fèi)。
第一，以健全農(nóng)村公共服務(wù)體系為重點(diǎn)增加農(nóng)民消費(fèi)預(yù)期。進(jìn)一步細(xì)化剛剛出臺(tái)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，盡快出臺(tái)相應(yīng)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的投資計(jì)劃，以實(shí)施積極的財(cái)政政策為重要契機(jī)，明顯增加農(nóng)村基本公共服務(wù)的投資，重點(diǎn)保障農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療和農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)服務(wù)。
第二，以分享土地增值收益為重點(diǎn)提高農(nóng)民可支配收入。重點(diǎn)是建立主要依托土地的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入機(jī)制，即在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，農(nóng)戶可以將土地長(zhǎng)期使用權(quán)在各種用途中轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股和出售，鼓勵(lì)農(nóng)村土地集中經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，提高收益。
第三，以加強(qiáng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)為重點(diǎn)增強(qiáng)城市消費(fèi)的輻射作用。既要通過(guò)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)等硬件建設(shè)，改善農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境，又要以城市消費(fèi)的示范效應(yīng)改變農(nóng)民的社會(huì)消費(fèi)心理，逐步形成趨同化的消費(fèi)傾向，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
以“行政主導(dǎo)”到“市場(chǎng)主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)變擴(kuò)大消費(fèi)
從更深層次看，我國(guó)的城市化進(jìn)程長(zhǎng)期受到行政力量的深刻影響，具有明顯的行政主導(dǎo)特征，這是消費(fèi)難以啟動(dòng)的最深層次根源。
過(guò)去，出于對(duì)“城市病”的恐懼，政府采取限制城市特別是大城市發(fā)展的政策，導(dǎo)致城市化進(jìn)程滯后；近年，隨著各界對(duì)城市化的重視，又使地方政府把城市化建設(shè)作為政績(jī)工程，盲目追求建設(shè)速度和規(guī)模，出現(xiàn)了一座座“空城”。無(wú)論是過(guò)去的限制，還是現(xiàn)在的一哄而上，都在很大程度上限制了消費(fèi)的增長(zhǎng)，是行政主導(dǎo)下對(duì)“城市，讓生活更美好”的偏離。
為此，新階段的城市化發(fā)展和城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)更多地考慮經(jīng)濟(jì)因素，以經(jīng)濟(jì)圈為基礎(chǔ)發(fā)展城市。從現(xiàn)實(shí)情況看，應(yīng)在政府有效作用下，盡快形成市場(chǎng)主導(dǎo)的城市化新格局。第一，按照城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，將一些有條件的城鎮(zhèn)升格為縣級(jí)市、縣升格為中等城市，興起一批新興城市，尤其注重以專業(yè)市場(chǎng)或產(chǎn)業(yè)集群為基礎(chǔ)的新興城市的發(fā)展；第二，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)以及內(nèi)地一些特大城市周邊，通過(guò)“撤縣（市）設(shè)區(qū)”調(diào)整行政區(qū)劃，擴(kuò)大中心城市的規(guī)模，增強(qiáng)中心城市的實(shí)力，更好地發(fā)揮中心城市對(duì)腹地的輻射、帶動(dòng)作用；第三，給予優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)城市間地理位置連片或呈帶狀、交通通訊網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的區(qū)域，采取多種形式的經(jīng)濟(jì)一體化和社會(huì)一體化，實(shí)現(xiàn)城市群的快速發(fā)展和不斷壯大。
(本文系倪建偉主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（12CGL073）的研究成果）
