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2025年03月14日
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推進(jìn)征地拆遷存三大矛盾
國土資源部耕地保護(hù)司司長嚴(yán)之堯介紹，改革開放以來，我國征地拆遷規(guī)模大、速度快，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了重要支撐。然而，在快速推進(jìn)中也出現(xiàn)了三個明顯的問題，導(dǎo)致社會矛盾突出，對經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。
首先是一些地方因制度設(shè)計的缺陷與不合理，造成補償標(biāo)準(zhǔn)低、安置方式簡單、救濟(jì)渠道不暢，被征地農(nóng)民未能實現(xiàn)生產(chǎn)生活的同步快速發(fā)展，甚至因征地致貧。
其次是近年來，隨著土地價值大幅上漲，被征地農(nóng)民提高補償安置的訴求日益強(qiáng)烈。而一些地方出現(xiàn)了“天價”補償現(xiàn)象，最極端的個案是，不止一個城市出現(xiàn)過城郊一戶農(nóng)民補償上億元。“天價”補償擾亂了市場，不僅增加了征地難度，還導(dǎo)致征地行政成本與經(jīng)濟(jì)成本畸高。
第三，征地拆遷事件受關(guān)注度高，極易成為網(wǎng)絡(luò)輿論熱點事件，激化征地矛盾。
征地拆遷形成的社會潛在隱患越來越突出。
蘇瓊模式：“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換”
記者在江蘇泗洪上塘鄉(xiāng)、石集鄉(xiāng)、昆山花橋鎮(zhèn)采訪了解到，三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在“中心鎮(zhèn)”建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，擁有商品住宅產(chǎn)權(quán)，以此置換農(nóng)民住房。“產(chǎn)權(quán)調(diào)換”后，農(nóng)民住房價值普遍增長2至3倍。“搬進(jìn)中心鎮(zhèn)的二層小樓，一套房子值四、五十萬，還能抵押貸款，農(nóng)戶都愿意。”石集鄉(xiāng)農(nóng)民馮喜良說，村里絕大多數(shù)的農(nóng)戶都搬進(jìn)了農(nóng)民集中居住區(qū)，也有不愿意搬的，搬不搬都由農(nóng)民自愿，沒有強(qiáng)迫。
“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換”制另一方面是農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)。上塘鄉(xiāng)、石集鄉(xiāng)對于拆遷農(nóng)民的宅基地并不是由政府征收，而是經(jīng)過平整后用于農(nóng)業(yè)，以土地合作社的形式，將農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)楣蓹?quán)。花橋鎮(zhèn)則探索將農(nóng)民宅基地置換商業(yè)配套用房，以拓寬農(nóng)民增收途徑。
海南陵水縣是一個國家級貧困縣，黎安鎮(zhèn)大墩村曾是個半漁半農(nóng)的窮村，全村村民1/3世代以近海捕魚為生，2/3以種地為主。1993年，縣政府未經(jīng)村民同意，便以開發(fā)國際旅游城的名義，將全村7000多畝土地予以征收，每畝地補償標(biāo)準(zhǔn)700元，人均分得征地補償款僅650元。
然而，招商引資來的20多家企業(yè)在圈地后，只是將土地用于抵押貸款，并沒有開發(fā)。失地后的大墩村民陷于無業(yè)無崗的境地。
2010年，陵水縣引進(jìn)了新的旅游項目和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園項目，項目建設(shè)需征收大墩村3108畝土地和收回7000多畝國有土地使用權(quán)。這次的征地拆遷補償、安置、生產(chǎn)、就業(yè)等方案，讓村民們頗感滿意。
一些村民告訴記者，征地后，他們的生活發(fā)生了很大的變化：縣政府扶持大墩村成立了村辦股份公司，每個村民都擁有等額股份，享有穩(wěn)定的財產(chǎn)性收益。僅2011年，每股收益就有2萬多元。村辦股份公司創(chuàng)辦了混凝土攪拌站、節(jié)能環(huán)保磚廠等企業(yè)，每年可創(chuàng)利近3500萬元。村里還計劃在政府給的“留用地”上對外合作建設(shè)一家五星級酒店；同時，自建6萬平方米的出租商鋪、公寓等物業(yè)，預(yù)期年出租純收益在3000萬元以上。
月川模式：破解“城中村”改造難題
城中村改造是當(dāng)前許多大城市面臨的另一個“硬骨頭”。月川社區(qū)是三亞市最大的城中村。三亞原體育廣場項目從2001年開始對這里實施征地，但因補償標(biāo)準(zhǔn)過低，征地幾度停止，直到2008年才最終完成供地，整個征地過程堪比“八年抗戰(zhàn)”。
2007年，三亞市政府在月川社區(qū)的改造中，按照“政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與、同地同價同權(quán)、多方共贏”的思路，探索出了一套新征地模式，一舉扭轉(zhuǎn)了“城中村”改造征地嚴(yán)峻和艱難的局面。現(xiàn)在每個村民都是村辦股份公司擁有等額股份的股東，2201名股民全部買了農(nóng)村養(yǎng)老保險金，并于年底根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行股份分紅。目前，每個股民固定資產(chǎn)評估值達(dá)70多萬元，2012年底的分紅有望達(dá)到人均2萬元，每戶平均達(dá)到8萬元。
“月川模式”的主要做法是，首先讓農(nóng)民成為實施拆遷主體。從征地拆遷開始，就明確被征地農(nóng)民的拆遷主體地位。政府只發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督、宣傳和協(xié)調(diào)保障作用，由居委會成立股份制公司，與征地所在鎮(zhèn)(區(qū))政府簽訂有關(guān)協(xié)議書，組織和實施完成征地拆遷。政府將征地拆遷補償費和工作經(jīng)費“打包”給股份公司，支付村民拆遷補償費后的結(jié)余部分，就變成股份公司的盈利，由全體村民共享。公司的第一單業(yè)務(wù)是協(xié)助市政府征收涉及140戶居民、面積196畝的市行政中心用地，獲得了1.9億元的拆遷包干費用。1994年以來，政府已多次嘗試對這塊地進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，均未如愿；這次采取了“包干”方式，村民僅花54天就自行完成了曾經(jīng)11年拆不動的“城中村”拆遷，實現(xiàn)了和諧拆遷、幸福安置。
其次是實行同地同價同權(quán)。在月川社區(qū)的改造中，三亞市政府除了按政府指導(dǎo)價對被拆遷人予以足額貨幣補償和安置外，還專門出臺文件，實行同地、同價、同權(quán)政策，征收集體建設(shè)用地出讓的純收益扣除20%用于支付該地塊所應(yīng)分擔(dān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用以外，剩下的80%全部返還農(nóng)民。市政府征用月川居委會五組13畝土地，返還土地出讓收益1120萬元，是土地補償款的350倍。
第三是實行留地安置新模式。當(dāng)?shù)卣诓疬w改造后直接以劃撥方式將127.7畝土地預(yù)留給月川居委會，積極培植適合農(nóng)民從事的、有穩(wěn)定收入流的產(chǎn)業(yè)，不僅每年獲得穩(wěn)定的經(jīng)營收入，而且壯大了集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。農(nóng)民用這塊地蓋起了酒店、市場等，所有物業(yè)只租不售，出租所得全村人平分。每個股民固定資產(chǎn)目前評估值達(dá)70多萬元。
北塢模式：村集體破冰小產(chǎn)權(quán)
“要讓農(nóng)民在城市化過程中享有最大利益，我一直主張，自己的地自己開發(fā)建設(shè)，把產(chǎn)業(yè)留給農(nóng)民。”北塢村村支書張泉說，“不然的話，開發(fā)商全把地‘研究’走了，你再想發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)就沒有地了。”張泉和村民們的期盼是：在村集體土地上自主開發(fā)建設(shè)“大產(chǎn)權(quán)”房，這個愿望在北京市重點村的改造中逐漸破冰。
2009年初，北塢村城鄉(xiāng)一體化項目啟動。2月3日，北京市15部門聯(lián)合制定的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)綠隔地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展及啟動北塢村試點方案的建議》亮相，使集體經(jīng)濟(jì)組織(鄉(xiāng)集體資產(chǎn)運營機(jī)構(gòu)或村生產(chǎn)合作社)自行開發(fā)配建商品房有了可能性。
“村民自始至終都是主體，騰退方案完全是在民主的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。”北塢村村委會主任郭春利告訴記者，他已記不清一個多月中到底召開了多少次有關(guān)騰退改造方案的工作會和座談會，充分征求各方意見，改造方案先后19次易稿修改。
根據(jù)方案，北塢舊村搬遷騰退村民按本地區(qū)已批準(zhǔn)的合法有效的宅基地土地面積按1：1比例換回安置樓房建筑面積，互不找差價，本著誰先簽訂騰退協(xié)議誰先選擇安置樓房的原則進(jìn)行選房，每戶村民平均可獲得2至3套房屋。騰退方案還對補償標(biāo)準(zhǔn)、各項補助費及獎勵標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了明確規(guī)定。經(jīng)過熱烈討論后，全體村民代表一致通過了方案。
北塢村的集體經(jīng)濟(jì)組織，這次實實在在地?fù)碛辛俗孕兄浜徒?jīng)營集體土地的權(quán)利，包括在騰退出來的宅基地上自主進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在對村民的土地確權(quán)后，北塢村的村民按權(quán)利大小轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)組織的股東。
張泉告訴記者：“村民居住的回遷房性質(zhì)是經(jīng)濟(jì)適用房。”這意味著，如果有多余的房子可以上市交易，北塢村民也許可以借此獲得一定的經(jīng)濟(jì)補償。此外，北塢試點調(diào)整中騰退出來的宅基地，除了用于村民回遷房建設(shè)之外，其他將用于綠地和產(chǎn)業(yè)用地。初步估算，北塢村綠地將有4000多畝，用于發(fā)展村集體產(chǎn)業(yè)用地約325畝。
在村一級的規(guī)劃中，產(chǎn)業(yè)用地主要分為四大塊：一是圍繞閩莊路汽車一條街，發(fā)展奔馳、雷克薩斯兩個高端汽車銷售產(chǎn)業(yè)；二是結(jié)合外來人口比較多的現(xiàn)實，建設(shè)一個2萬平方米的外來人口居住公寓。三是建設(shè)一個用地4公頃的生態(tài)園，包括一個四星級酒店，一個生態(tài)餐廳以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套。四是7萬平方米的高檔酒店建設(shè)。
“這些項目，一個是考慮到本地農(nóng)民的就業(yè)問題，還有就是本地集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”張泉說，如果產(chǎn)業(yè)規(guī)劃全部到位的話，將增加800至1000個就業(yè)崗位。
北塢村的方案強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，為此，北塢村所在的玉泉行政村組建了北京頤泉房地產(chǎn)開發(fā)公司，張泉為法人代表，“不以營利為目的，主要負(fù)責(zé)這個項目，也就是回遷樓和四塊產(chǎn)業(yè)用地的開發(fā)建設(shè)。”
北京大學(xué)法律系教授王錫辛說，“北塢模式”的特殊性在于政府“特事特辦”，繞開了拆遷補償、招拍掛、土地出讓金。直接將北塢村地塊，轉(zhuǎn)為“國有建設(shè)用地”性質(zhì)，讓利于民。
繼北塢村之后，朝陽區(qū)大望京村迅速跟進(jìn)，并進(jìn)一步完善了“北塢模式”：村民可納入城市保障體系，享受五險一金和各類保障；可選擇拿貨幣補償后到其他地方購房或選擇回遷小區(qū)；在拆遷改造完畢后，村民即可獲得5萬平方米底商，為今后生活提供部分保障。
隨后，北京市城郊結(jié)合部50重點村的改造基本按照這一模式推進(jìn)，并獲得國土部批準(zhǔn)成為“集體土地建設(shè)租賃房試點城市”，為村集體自主開發(fā)建設(shè)“商品房”打開了缺口。
據(jù)北京市政府副秘書長安鋼介紹，北京市重點村建設(shè)實現(xiàn)了以下六方面創(chuàng)新：
在土地利用上，讓集體經(jīng)濟(jì)組織作為項目主體。目的是讓農(nóng)民參與到首都城市化進(jìn)程中來，防止開發(fā)商成為建設(shè)主體，主導(dǎo)建設(shè)進(jìn)程。試點了在村集體土地上建設(shè)租賃房，村集體“自征自用”集體土地，土地征用采用了留地安置、定向出讓、實物補償、帶條件出讓等方式，留出了集體產(chǎn)業(yè)用地用于解決農(nóng)民就業(yè)。
在融資上，規(guī)劃條件與融資額度相對應(yīng)，項目立項與融資要求相結(jié)合，全市優(yōu)先統(tǒng)籌抵押物，設(shè)立風(fēng)險準(zhǔn)備金，試點棚戶區(qū)政策，完善信貸政策，有足額資金保障。
在農(nóng)民補償安置上，一方面讓農(nóng)民得到合理的財產(chǎn)補償，政策公開公平正，注意補償政策的區(qū)域平衡和前后平衡，形成抑制私搭亂建的政策機(jī)制。另一方面解決農(nóng)民就業(yè)“出路”和社會保障“退路”問題。
在社保上，進(jìn)行整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。土地不再是農(nóng)民社會保障的替代品，農(nóng)民轉(zhuǎn)居后仍擁有剩余集體土地的使用權(quán)及其收益，原村集體仍是剩余集體土地的所有者。著眼于建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，完全有別于外地“用土地?fù)Q社保”。
在產(chǎn)權(quán)改革上，全部量化股份，量化資產(chǎn)，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城。為集體經(jīng)濟(jì)留足發(fā)展空間，與周邊高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展相配合，商服地產(chǎn)、園區(qū)物業(yè)等租賃經(jīng)濟(jì)是對“瓦片經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)型升級，集體土地上的租賃房是對原“瓦片經(jīng)濟(jì)”的租賃升級。
在流動人口服務(wù)上，從人口規(guī)模規(guī)劃公共服務(wù)，建設(shè)租賃房提供居住，由村集體統(tǒng)一管理農(nóng)民富余房屋，提供更規(guī)范的租賃服務(wù)。
征地制度改革須統(tǒng)籌推進(jìn)
國土資源部耕地保護(hù)司嚴(yán)之堯、江蘇省國土廳廳長夏鳴等專家表示，當(dāng)前，征地制度改革已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出征地本身，必須與社會管理創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)，嚴(yán)之堯就此提出如下五項建議。
一是合理確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)。按照土地價格的構(gòu)成理論，對土地權(quán)益者各項權(quán)利的產(chǎn)能價值以及因基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃用途改變等形成的級差地租進(jìn)行全面核算，確保補償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性長期不變。
二是鼓勵推進(jìn)多種方式的征地補償安置機(jī)制。按照“發(fā)展權(quán)不減少”的原則，以“留地安置”、“換地安置”、“留物業(yè)安置”等多種方式，給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安排相應(yīng)的建設(shè)用地，確保老百姓發(fā)展權(quán)益的實現(xiàn)。
三是建立合理有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。嚴(yán)格按照“同地、同權(quán)、同價”的指導(dǎo)思想，在符合相關(guān)規(guī)劃前提下，允許農(nóng)民通過集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)出讓、產(chǎn)權(quán)交易、租賃、入股等多種方式參與生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)，探索國有土地和集體土地兩種產(chǎn)權(quán)并存管理機(jī)制。
四是改革資源配置和政府采購制度。農(nóng)民土地被征收后，政府要適時引導(dǎo)農(nóng)村基層組織形式的改革，調(diào)整農(nóng)村集體組織的生產(chǎn)關(guān)系。同時，要根據(jù)“各階層發(fā)展機(jī)會均等”的原則，給被征地農(nóng)民制定傾斜政策。
五是充分發(fā)揮被征地農(nóng)民和基層的主體作用。按照把監(jiān)管和服務(wù)抓起來，把權(quán)利和責(zé)任放下去的理念，在法律中明確被征地農(nóng)民的主體地位和作用，引入公眾參與機(jī)制。
