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2025年03月14日
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距離國務(wù)院劃定的2012年12月前完成農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證的“最后期限”還有不到3個月的時間，國土資源部開始緊急督促地方政府加快為農(nóng)村集體土地“確權(quán)頒證”。在此之前，“農(nóng)村集體土地確權(quán)賦能”已經(jīng)成為國務(wù)院認(rèn)可的基本原則。
截至本報發(fā)稿時止，全國各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團都已經(jīng)收悉國土資源部通知，并已成立專門工作小組，直接負(fù)責(zé)加快推進農(nóng)村集體土地“確權(quán)頒證”工作。天津、重慶、廣東等省市的相關(guān)工作，得到國土資源部的肯定。
農(nóng)村集體土地是指由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的農(nóng)村土地，其中大部分為農(nóng)村集體建設(shè)用地。由于中國目前土地管理制度采用用途管制的原則，除耕地以外的農(nóng)村集體建設(shè)用地成為地方經(jīng)濟發(fā)展土地來源的重要渠道。完成確權(quán)是進一步推進農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)所在。
年內(nèi)確權(quán)
按照我國現(xiàn)行土地管理“用途管制”的原則，農(nóng)村集體建設(shè)用地由于其“非耕地”的用途性質(zhì)，使其成為地方經(jīng)濟發(fā)展所需土地的重要來源。
“部里面已經(jīng)要求我們在2012年底之前，一定要完成農(nóng)村集體用地的確權(quán)頒證工作。”9月5日下午，山東省國土資源廳的一位官員向《中國經(jīng)營報》記者證實，江西、天津、湖北等省市國土資源廳的官員也向記者證實了這一說法，并稱“這是國務(wù)院劃定的‘最后期限’”。
所謂“確權(quán)頒證”，是對“明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)、核發(fā)土地使用權(quán)證書”的簡稱。按照現(xiàn)行《土地管理法》，農(nóng)村土地為集體所有。農(nóng)村集體土地中主要分為兩大部分，耕地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。目前，“確權(quán)頒證”工作主要針對農(nóng)村集體建設(shè)用地展開。
2011年底，國務(wù)院要求國土資源部在2012年底之前，完成農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作。此后，根據(jù)國務(wù)院總體精神，國土資源部制定了農(nóng)村集體土地“確權(quán)賦能”的工作目標(biāo)，以確保農(nóng)村集體土地使用權(quán)擁有者的權(quán)益。“‘確權(quán)’是‘賦能’的前提?！币晃粎⑴c該項工作的國土資源部官員向本報記者表示。
按照我國現(xiàn)行土地管理“用途管制”的原則，農(nóng)村集體建設(shè)用地由于其“非耕地”的用途性質(zhì)，使其成為地方經(jīng)濟發(fā)展所需土地的重要來源。也正是由于這一原因，部分地方政府的“確權(quán)頒證”工作推進并不如預(yù)想之中的順利。
此前，在全國國土系統(tǒng)的一次內(nèi)部工作會議上，國土資源部黨組成員、副部長王世元表示，農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作“進展不平衡、質(zhì)量不平衡”，與此同時他還提出要求，要各地借鑒工作進展較快地區(qū)的經(jīng)驗。
記者了解到，為解決這一問題，國土資源部近日專門召開電視電話工作會議，要求地方政府“采取措施，攻堅克難，確保全面完成工作任務(wù)，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供更加有力的支撐和保障”。地方國土資源系統(tǒng)官員則向記者表示，國土資源部雖然沒有點名批評相關(guān)省市，但天津、重慶、廣東、江西的工作進度，得到了國土資源部的“肯定”。
賦能前提
賦予一定程度的物權(quán)，是要以確認(rèn)使用權(quán)擁有者為前提的，這就是說，要“賦能”必須要“確權(quán)”。
之所以國土資源部對“確權(quán)頒證”的時間表如此在意，與國務(wù)院確定的農(nóng)村集體土地制度改革思路相關(guān)。目前，國土資源部已經(jīng)明確了“確權(quán)賦能”的總體改革方向，而“賦能”即是體現(xiàn)農(nóng)村集體土地應(yīng)有的“物權(quán)”。
“對于賦予農(nóng)村集體土地使用權(quán)的所有者一定程度的物權(quán)，這一大原則國務(wù)院是認(rèn)可的?！?月6日，國土資源部一位官員向本報記者表示?！暗琴x予一定程度的物權(quán)，是要以確認(rèn)使用權(quán)擁有者為前提的，這就是說，要‘賦能’必須要‘確權(quán)’?！彼f。
上述說法在國土資源部副部長王世元在前述國土系統(tǒng)工作會議上予以了證實。王世元表示，所謂“確權(quán)賦能”即是在明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)歸屬后，賦予這種土地使用權(quán)相對應(yīng)的各種權(quán)利。而在此之前，在中央政府層面，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)對應(yīng)的權(quán)利，一直被作為敏感內(nèi)容而始終回避。
在上述會議上，王世元還表示，各地要高度重視和加強土地產(chǎn)權(quán)問題的研究，推進落實和保障農(nóng)民土地物權(quán)；要高度重視和積極探索集體土地所有權(quán)、使用權(quán)實現(xiàn)的途徑和有效形式，關(guān)注重點地區(qū)的改革實踐，抓緊研究各種熱點問題。
在實際操作層面，“頒證”后對于農(nóng)村集體土地使用權(quán)人的相關(guān)權(quán)益(如獲取補償?shù)淖h價)等，將被強化，從而導(dǎo)致地方政府在農(nóng)村集體土地征收、補償?shù)确矫婷媾R更為嚴(yán)格的制約。
“國務(wù)院只有‘確權(quán)’的時間表，沒有‘賦能’的時間表，后面這個問題比較復(fù)雜?！敝袊嗣翊髮W(xué)土地管理系教授嚴(yán)金明向本報記者表示。而在他個人看來，2013年中央政府完成換屆之后，對于農(nóng)村集體土地制度改革總體推進思路，對于整個土地制度的改革和完善都有重要的意義。
記者了解到，目前國土資源部亦尚未就推進“賦能”工作向國務(wù)院提出建議。2012年8月，中組部就中國共產(chǎn)黨第十八次黨員代表大會通報情況，中組部副部長王京清表示，十八大將在2012年下半年在京召開。新華通訊社報道稱，十八大將選舉產(chǎn)生中國共產(chǎn)黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體。
修法同步
之前曾引發(fā)巨大爭議的城鎮(zhèn)住房70年使用權(quán)屆滿后，是否無償續(xù)期等敏感問題，在縮小修訂范圍之后，將不再列入修訂的重點范圍。
國土資源部數(shù)據(jù)顯示，截至2012年第一季度末，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證率達(dá)到73%，集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)證率為84%，宅基地使用權(quán)發(fā)證率為80%?！霸谀甑字巴瓿扇哭r(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)頒證的難度不大。”前述國土資源部內(nèi)部人士向記者表示。
與此同時，《土地管理法》的修訂亦未停滯，目前仍在進行之中。按照國務(wù)院此前的工作重點，《土地管理法》的修訂已經(jīng)縮小范圍，將修訂重點集中在圍繞征地制度改革，重點完善征地補償安置制度，解決被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)問題。
由于目前中國政府對耕地轉(zhuǎn)用城市建設(shè)用地采用了“最為嚴(yán)格控制措施”，實施征地主要是針對農(nóng)村集體建設(shè)用地。記者了解到，為對應(yīng)《土地管理法》的縮小修訂范圍的總體精神，國土資源部已經(jīng)在著手起草《集體土地征收條例》，但是，這一條例將只能在《土地管理法》完成修訂頒布實施之后，方才能夠作為配套法規(guī)頒布實施。
記者了解到，之前曾引發(fā)巨大爭議的城鎮(zhèn)住房70年使用權(quán)屆滿后，是否無償續(xù)期等敏感問題，在縮小修訂范圍之后，將不再列入修訂的重點范圍?！稗r(nóng)村土地使用權(quán)和權(quán)益的問題，是《土地管理法》修訂的重點?！?/p>
記者了解到，各省對集體土地征收分歧很大，“各地經(jīng)濟發(fā)展不同，補償標(biāo)準(zhǔn)無法一致，而且政府抱怨，明和暗的補償加起來已經(jīng)不少”。
據(jù)國土資源部消息，在征地制度改革中，首先將明確征地范圍，與《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接，對公共利益進行界定；在征地補償上，拓寬補償安置方式，改變單一一次性貨幣安置為主的模式，落實好被征地農(nóng)民社會保障，采取就業(yè)、培訓(xùn)、留地、入股等多種安置模式，為被征地農(nóng)民留足發(fā)展機會和發(fā)展資源，土地增值收益向被征地農(nóng)民傾斜。
