距離國務(wù)院劃定的2012年12月前完成農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證的“最后期限”還有不到3個月的時間,國土資源部開始緊急督促地方政府加快為農(nóng)村集體土地“確權(quán)頒證”。在此之前,“農(nóng)村集體土地確權(quán)賦能”已經(jīng)成為國務(wù)院認(rèn)可的基本原則。
截至本報發(fā)稿時止,全國各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團都已經(jīng)收悉國土資源部通知,并已成立專門工作小組,直接負(fù)責(zé)加快推進農(nóng)村集體土地“確權(quán)頒證”工作。天津、重慶、廣東等省市的相關(guān)工作,得到國土資源部的肯定。
農(nóng)村集體土地是指由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的農(nóng)村土地,其中大部分為農(nóng)村集體建設(shè)用地。由于中國目前土地管理制度采用用途管制的原則,除耕地以外的農(nóng)村集體建設(shè)用地成為地方經(jīng)濟發(fā)展土地來源的重要渠道。完成確權(quán)是進一步推進農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)所在。
年內(nèi)確權(quán)
按照我國現(xiàn)行土地管理“用途管制”的原則,農(nóng)村集體建設(shè)用地由于其“非耕地”的用途性質(zhì),使其成為地方經(jīng)濟發(fā)展所需土地的重要來源。
“部里面已經(jīng)要求我們在2012年底之前,一定要完成農(nóng)村集體用地的確權(quán)頒證工作。”9月5日下午,山東省國土資源廳的一位官員向《中國經(jīng)營報》記者證實,江西、天津、湖北等省市國土資源廳的官員也向記者證實了這一說法,并稱“這是國務(wù)院劃定的‘最后期限’”。
所謂“確權(quán)頒證”,是對“明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)、核發(fā)土地使用權(quán)證書”的簡稱。按照現(xiàn)行《土地管理法》,農(nóng)村土地為集體所有。農(nóng)村集體土地中主要分為兩大部分,耕地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。目前,“確權(quán)頒證”工作主要針對農(nóng)村集體建設(shè)用地展開。
2011年底,國務(wù)院要求國土資源部在2012年底之前,完成農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作。此后,根據(jù)國務(wù)院總體精神,國土資源部制定了農(nóng)村集體土地“確權(quán)賦能”的工作目標(biāo),以確保農(nóng)村集體土地使用權(quán)擁有者的權(quán)益。“‘確權(quán)’是‘賦能’的前提?!币晃粎⑴c該項工作的國土資源部官員向本報記者表示。
按照我國現(xiàn)行土地管理“用途管制”的原則,農(nóng)村集體建設(shè)用地由于其“非耕地”的用途性質(zhì),使其成為地方經(jīng)濟發(fā)展所需土地的重要來源。也正是由于這一原因,部分地方政府的“確權(quán)頒證”工作推進并不如預(yù)想之中的順利。
此前,在全國國土系統(tǒng)的一次內(nèi)部工作會議上,國土資源部黨組成員、副部長王世元表示,農(nóng)村集體土地的確權(quán)頒證工作“進展不平衡、質(zhì)量不平衡”,與此同時他還提出要求,要各地借鑒工作進展較快地區(qū)的經(jīng)驗。
記者了解到,為解決這一問題,國土資源部近日專門召開電視電話工作會議,要求地方政府“采取措施,攻堅克難,確保全面完成工作任務(wù),為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供更加有力的支撐和保障”。地方國土資源系統(tǒng)官員則向記者表示,國土資源部雖然沒有點名批評相關(guān)省市,但天津、重慶、廣東、江西的工作進度,得到了國土資源部的“肯定”。
賦能前提
賦予一定程度的物權(quán),是要以確認(rèn)使用權(quán)擁有者為前提的,這就是說,要“賦能”必須要“確權(quán)”。
之所以國土資源部對“確權(quán)頒證”的時間表如此在意,與國務(wù)院確定的農(nóng)村集體土地制度改革思路相關(guān)。目前,國土資源部已經(jīng)明確了“確權(quán)賦能”的總體改革方向,而“賦能”即是體現(xiàn)農(nóng)村集體土地應(yīng)有的“物權(quán)”。
“對于賦予農(nóng)村集體土地使用權(quán)的所有者一定程度的物權(quán),這一大原則國務(wù)院是認(rèn)可的?!?月6日,國土資源部一位官員向本報記者表示?!暗琴x予一定程度的物權(quán),是要以確認(rèn)使用權(quán)擁有者為前提的,這就是說,要‘賦能’必須要‘確權(quán)’?!彼f。
上述說法在國土資源部副部長王世元在前述國土系統(tǒng)工作會議上予以了證實。王世元表示,所謂“確權(quán)賦能”即是在明確農(nóng)村集體土地使用權(quán)歸屬后,賦予這種土地使用權(quán)相對應(yīng)的各種權(quán)利。而在此之前,在中央政府層面,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)對應(yīng)的權(quán)利,一直被作為敏感內(nèi)容而始終回避。
在上述會議上,王世元還表示,各地要高度重視和加強土地產(chǎn)權(quán)問題的研究,推進落實和保障農(nóng)民土地物權(quán);要高度重視和積極探索集體土地所有權(quán)、使用權(quán)實現(xiàn)的途徑和有效形式,關(guān)注重點地區(qū)的改革實踐,抓緊研究各種熱點問題。
在實際操作層面,“頒證”后對于農(nóng)村集體土地使用權(quán)人的相關(guān)權(quán)益(如獲取補償?shù)淖h價)等,將被強化,從而導(dǎo)致地方政府在農(nóng)村集體土地征收、補償?shù)确矫婷媾R更為嚴(yán)格的制約。
“國務(wù)院只有‘確權(quán)’的時間表,沒有‘賦能’的時間表,后面這個問題比較復(fù)雜?!敝袊嗣翊髮W(xué)土地管理系教授嚴(yán)金明向本報記者表示。而在他個人看來,2013年中央政府完成換屆之后,對于農(nóng)村集體土地制度改革總體推進思路,對于整個土地制度的改革和完善都有重要的意義。
記者了解到,目前國土資源部亦尚未就推進“賦能”工作向國務(wù)院提出建議。2012年8月,中組部就中國共產(chǎn)黨第十八次黨員代表大會通報情況,中組部副部長王京清表示,十八大將在2012年下半年在京召開。新華通訊社報道稱,十八大將選舉產(chǎn)生中國共產(chǎn)黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體。
修法同步
之前曾引發(fā)巨大爭議的城鎮(zhèn)住房70年使用權(quán)屆滿后,是否無償續(xù)期等敏感問題,在縮小修訂范圍之后,將不再列入修訂的重點范圍。
國土資源部數(shù)據(jù)顯示,截至2012年第一季度末,全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證率達(dá)到73%,集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)證率為84%,宅基地使用權(quán)發(fā)證率為80%?!霸谀甑字巴瓿扇哭r(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)頒證的難度不大。”前述國土資源部內(nèi)部人士向記者表示。
與此同時,《土地管理法》的修訂亦未停滯,目前仍在進行之中。按照國務(wù)院此前的工作重點,《土地管理法》的修訂已經(jīng)縮小范圍,將修訂重點集中在圍繞征地制度改革,重點完善征地補償安置制度,解決被征地農(nóng)民發(fā)展權(quán)問題。
由于目前中國政府對耕地轉(zhuǎn)用城市建設(shè)用地采用了“最為嚴(yán)格控制措施”,實施征地主要是針對農(nóng)村集體建設(shè)用地。記者了解到,為對應(yīng)《土地管理法》的縮小修訂范圍的總體精神,國土資源部已經(jīng)在著手起草《集體土地征收條例》,但是,這一條例將只能在《土地管理法》完成修訂頒布實施之后,方才能夠作為配套法規(guī)頒布實施。
記者了解到,之前曾引發(fā)巨大爭議的城鎮(zhèn)住房70年使用權(quán)屆滿后,是否無償續(xù)期等敏感問題,在縮小修訂范圍之后,將不再列入修訂的重點范圍?!稗r(nóng)村土地使用權(quán)和權(quán)益的問題,是《土地管理法》修訂的重點?!?/p>
記者了解到,各省對集體土地征收分歧很大,“各地經(jīng)濟發(fā)展不同,補償標(biāo)準(zhǔn)無法一致,而且政府抱怨,明和暗的補償加起來已經(jīng)不少”。
據(jù)國土資源部消息,在征地制度改革中,首先將明確征地范圍,與《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接,對公共利益進行界定;在征地補償上,拓寬補償安置方式,改變單一一次性貨幣安置為主的模式,落實好被征地農(nóng)民社會保障,采取就業(yè)、培訓(xùn)、留地、入股等多種安置模式,為被征地農(nóng)民留足發(fā)展機會和發(fā)展資源,土地增值收益向被征地農(nóng)民傾斜。