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2025年03月14日
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在處理政府與市場的關(guān)系方面，究竟是強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變，讓市場競爭和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用，還是強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)的直接控制力，這是根本方向問題。
如何堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，當(dāng)前的一個(gè)突出問題是,在改革中要明確行政主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)？這是能不能堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向的關(guān)鍵。
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行政主導(dǎo)配置資源的教訓(xùn)非常深刻
從我們國家來說，過去在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，沈陽有兩個(gè)相鄰的工廠，一個(gè)叫沈陽變壓器廠，一個(gè)叫沈陽冶煉廠，這兩個(gè)都是政府行政主導(dǎo)，變壓器廠需要大量的銅，由主管的一機(jī)部從云南等地調(diào)到沈陽。冶煉廠生產(chǎn)的銅由冶金部從沈陽調(diào)往全國各地。一墻之隔的兩個(gè)廠由于行政主導(dǎo)，沒有市場，造成資源的極大浪費(fèi)。1986年我率領(lǐng)國家體改委代表團(tuán)考察了匈牙利和南斯拉夫的體制改革，我問匈牙利主管計(jì)劃工作的副總理：你們?yōu)槭裁匆∠噶钚杂?jì)劃？他回答說：“我們國家計(jì)劃局按照平衡表編制指令性計(jì)劃，但執(zhí)行的結(jié)果，有的完成了百分之五百，有的只完成了百分之十，但誰都沒有責(zé)任，說明這種計(jì)劃是主觀主義的，脫離實(shí)際的。”
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市場經(jīng)濟(jì)的改革方向是經(jīng)過長期艱苦探索的正確選擇
計(jì)劃與市場的爭論長達(dá)一百年，長期以來，認(rèn)為計(jì)劃是社會主義，市場是資本主義。后來覺得不搞點(diǎn)市場也是不行的，所以提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，這種提法，想說明把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為社會經(jīng)濟(jì)制度，必須堅(jiān)持“為主”，把市場作為調(diào)節(jié)手段，起輔助作用。1984年10月，《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》第一次提出“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，但有人仍強(qiáng)調(diào)有計(jì)劃是重點(diǎn)。一直到鄧小平南方談話，強(qiáng)調(diào)社會主義有市場，資本主義有計(jì)劃，計(jì)劃和市場都是手段。根據(jù)小平南方談話精神，黨的十四大提出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》和十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的決定》，都強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就。這些變化，是改革開放帶來的，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的，是市場在資源配置中發(fā)揮作用的結(jié)果。
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如果把行政主導(dǎo)受控市場強(qiáng)調(diào)“中國模式”就會影響改革的深化
為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，中國政府出臺了擴(kuò)大內(nèi)需的十大措施，得到了國內(nèi)外的好評，在全球率先使經(jīng)濟(jì)走出了困境，2009年實(shí)現(xiàn)了9.2%的經(jīng)濟(jì)增長速度。在這種背景下，引發(fā)了“中國模式”的爭論。
有人認(rèn)為，應(yīng)該充分肯定“中國模式”，用應(yīng)對國際金融危機(jī)取得巨大成就來佐證“中國模式”的偉大，中國所以出現(xiàn)奇跡，就是因?yàn)樾纬闪恕爸袊Ｊ健薄Ｎ也⒉环磳Α爸袊Ｊ健钡挠懻摚曳磳Π选爸袊Ｊ健苯缍椋赫姓鲗?dǎo)，受控市場。我認(rèn)為，所謂模式是定型的東西，如果把政府行政主導(dǎo)、受控市場作為“中國模式”，就會轉(zhuǎn)移我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，就會影響深化改革。2009年1月6日《光明日報(bào)》報(bào)道了我的觀點(diǎn)：“在國際金融危機(jī)中，各國政府紛紛出手對金融危機(jī)進(jìn)行干預(yù)，這是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家應(yīng)對嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)衰退的通常做法，并非是對市場經(jīng)濟(jì)體制的否定。”“我國仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型階段，消除走向市場經(jīng)濟(jì)體制障礙仍需要我們付出極大的努力，不能由于緊急或危機(jī)狀態(tài)下必須采取一些特殊政策而否定市場經(jīng)濟(jì)體制改革的基本方向。”“政府的政策如何撬動市場力量應(yīng)該成為考慮的重點(diǎn)，而短期不得不直接介入市場的行為應(yīng)避免過度，同時(shí)要考慮經(jīng)濟(jì)運(yùn)行恢復(fù)常態(tài)時(shí)的‘淡出’安排。”所以，不能把應(yīng)對危機(jī)的政府行政主導(dǎo)的政策措施，用“中國模式”加以固定下來。政府政策的重點(diǎn)在于撬動市場，而不是代替市場。強(qiáng)調(diào)“中國模式”，容易理解為中國改革已經(jīng)到位了，定型了，不要再深化改革了。
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政府宏觀調(diào)控不是資源配置的前提，配置資源的主體是市場，而不是政府
現(xiàn)在，有人一提宏觀調(diào)控往往與政府行政主導(dǎo)聯(lián)系起來，所以我們必須正確理解宏觀調(diào)控。
黨的十四大提出，“社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是要使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)作用”，這是十四大的表述。后來到了十四屆三中全會，表述有所改動了，改成“社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是要使市場在國家調(diào)控下發(fā)揮基礎(chǔ)性作用”。到了十六屆三中全會，只強(qiáng)調(diào)“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。應(yīng)該說這個(gè)表述是科學(xué)的，與時(shí)俱進(jìn)的。但在實(shí)踐中還是強(qiáng)調(diào)國家宏觀調(diào)控下，過多地強(qiáng)調(diào)政府的作用。目前各級政府和部門中過分強(qiáng)調(diào)自己的宏觀調(diào)控職能，很大程度上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政性控制的翻版。必須明確，政府宏觀調(diào)控不是資源配置的前提，配置資源的主體是市場，而不是政府。
宏觀調(diào)控要更多地運(yùn)用間接調(diào)控，盡可能少用行政手段。政府如何改革宏觀調(diào)控方式、提高宏觀調(diào)控的有效性，是當(dāng)前和今后必須解決的重大問題。一是隨著改革的深化，我國經(jīng)濟(jì)的市場化程度已經(jīng)較高，傳統(tǒng)的行政方式進(jìn)行調(diào)控所起的作用不會很大。二是長期以來由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的主要是總需求膨脹的傾向，現(xiàn)在已經(jīng)讓位給由于市場經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的供給過剩傾向。這就是說宏觀調(diào)控的背景和基礎(chǔ)發(fā)生了變化。因此，調(diào)控方式必須發(fā)生變化。三是依靠行政審批制度和管制來加強(qiáng)宏觀調(diào)控，容易造成權(quán)錢交易，容易抬高企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，造成某些行業(yè)的人為壟斷，提高某些行業(yè)的利潤。管制越嚴(yán)，利潤越高，地方的積極性就越高。四是行政手段容易加大改革和發(fā)展成本。因此，要盡量少用行政手段。
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進(jìn)一步調(diào)整政府與市場、政府與公民、政府與社會的關(guān)系
政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，發(fā)展不限于經(jīng)濟(jì)范疇，提高人民物質(zhì)文化生活水平、普遍實(shí)現(xiàn)社會公正、制度文明與社會進(jìn)步相適應(yīng)，都將成為發(fā)展的重要內(nèi)涵。因此，政府職能轉(zhuǎn)變不僅是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的制度前提，而且必然要求進(jìn)一步調(diào)整政府與市場、政府與公民、政府與社會的關(guān)系。
要進(jìn)一步調(diào)整政府與市場的關(guān)系，就必須明確政府與市場的邊界。必須認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量在市場，企業(yè)和老百姓才是創(chuàng)造財(cái)富的主體，政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體。政府的職能要轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來，主要通過保護(hù)市場主體的合法權(quán)益和公平競爭，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財(cái)富的積極性，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力。加快政府職能轉(zhuǎn)變，才能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，才能真正貫徹科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展。
堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，還要求正確處理好集中與分散決策的關(guān)系。改革開放以來，傳統(tǒng)體制高度集中的弊端雖然被認(rèn)識，但集中體制“能辦大事”的認(rèn)識誤區(qū)依然影響深遠(yuǎn)。而科學(xué)決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標(biāo)是多重還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負(fù)面影響不小。市場經(jīng)濟(jì)客觀上要求分散決策，政府存在很強(qiáng)的“集中偏好”，就難于根據(jù)走向市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)際進(jìn)程切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，反而會把不適當(dāng)?shù)臎Q策“強(qiáng)加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
要充分認(rèn)識轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府的特殊性。政府與市場必須分野，但與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的政府相比，轉(zhuǎn)軌國家的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)因此是不可避免的。對一個(gè)轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預(yù)是現(xiàn)階段必須但長遠(yuǎn)是要“退出”的，哪些干預(yù)無論現(xiàn)階段還是長遠(yuǎn)都要“退出”，哪些干預(yù)是現(xiàn)階段和長遠(yuǎn)都是必須的。
轉(zhuǎn)軌國家的政府與市場關(guān)系，遠(yuǎn)不像成熟市場經(jīng)濟(jì)國家那樣基本“定型”，而是一個(gè)市場關(guān)系逐步發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變的互動過程。但只要堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，就必須確立市場機(jī)制在資源配置方面的基礎(chǔ)地位，這是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征。在從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的這個(gè)歷史背景下，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不成熟是必然的。現(xiàn)實(shí)中的諸多矛盾更主要的是由于市場經(jīng)濟(jì)不成熟、市場機(jī)制作用不充分所致，并非所謂的市場機(jī)制“缺陷”。“權(quán)錢交易”和公共領(lǐng)域的“缺失”恰恰是市場經(jīng)濟(jì)不成熟的表現(xiàn)，是市場“邊界”不清的結(jié)果，不能作為指責(zé)市場經(jīng)濟(jì)或市場機(jī)制的依據(jù)。問題的癥結(jié)在于，在處理政府與市場的關(guān)系方面，究竟是強(qiáng)化政府職能轉(zhuǎn)變，讓市場競爭和資源配置更充分地發(fā)揮基礎(chǔ)作用，還是強(qiáng)化政府對經(jīng)濟(jì)的直接控制力，這是根本方向問題。這個(gè)問題搞不清或方向反了，不僅無法最終完善市場經(jīng)濟(jì)新體制，而且會對中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)和穩(wěn)定形成重大障礙。
我國的經(jīng)濟(jì)體制改革正進(jìn)入向更加廣闊的領(lǐng)域縱深發(fā)展的新階段，2020年的目標(biāo)有兩個(gè)：一是建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，二是要建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。我們必須有緊迫感，真正拿出更大的決心和勇氣推進(jìn)改革，同時(shí)要加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，不然有落空的危險(xiǎn)。
（■ 高尚全 本文根據(jù)作者在中國（海南）改革發(fā)展研究院舉辦的“堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向”專家座談會上的發(fā)言稿整理，作者系中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會名譽(yù)會長）
