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2025年03月14日
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近幾個(gè)月來(lái)，中國(guó)城市關(guān)系領(lǐng)域中的一系列事件引人關(guān)注。中國(guó)多個(gè)城市主動(dòng)出擊，高調(diào)宣布建立雙方或多方戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。5月25日，南昌和寧波簽署協(xié)議正式締結(jié)為友好城市，建立起兩市戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，展開(kāi)全面戰(zhàn)略合作；5 月22日，南京、合肥、南昌共同簽署《科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接與合作備忘錄》；5月5日，上海和武漢簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)滬漢全面戰(zhàn)略合作的協(xié)議》；4月10 日，連云港和西安簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)兩市戰(zhàn)略合作的框架協(xié)議》。
應(yīng)注意的是，這一動(dòng)向絕不是孤立的“年度現(xiàn)象”。事實(shí)上，它是去年中國(guó)一些城市先期探索的繼續(xù)。去年4月、9月、12月，連云港市就分別與蘭州、西寧和洛陽(yáng)簽署了《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》；9月23日大連和錦州簽署兩市《戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》后一個(gè)月，寧波和武漢也確立了兩市戰(zhàn)略合作關(guān)系。
此間觀察家指出，綜觀上述事件，“戰(zhàn)略合作”已成為中國(guó)城市合作關(guān)系中的一大關(guān)鍵詞。中國(guó)城市之間如此密集地開(kāi)啟戰(zhàn)略合作新局，絕不是時(shí)間上的巧合，而是一個(gè)信號(hào)，表明中國(guó)城市決策層的發(fā)展眼光開(kāi)始轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)成為主流的“囿于行政區(qū)各自為政發(fā)展”熱潮漸趨消退，正以積極的姿態(tài)建立城市間新型戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。這一新局將可能成為解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中長(zhǎng)期沒(méi)有很好處理的對(duì)內(nèi)開(kāi)放和區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合兩大問(wèn)題的突破口。
新起點(diǎn)：從交流式合作轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略合作
改革開(kāi)放30年，中國(guó)城市之間的相互合作主要停留在交流式合作層面，合作內(nèi)容大多限于相互支持、招商引資、項(xiàng)目洽談等。這種交流式合作是非正式的，對(duì)參與合作個(gè)體沒(méi)有“契約性約束”，具有具體性、短期性、局部性、不穩(wěn)定性特點(diǎn)，屬戰(zhàn)術(shù)性合作。
新型城市合作關(guān)系顯然與這一歷史做法不同。以部分城市戰(zhàn)略合作協(xié)議內(nèi)容為例，南京、合肥、南昌共同簽署的戰(zhàn)略合作備忘錄提出，三市將進(jìn)行理念、規(guī)劃、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)、文化、科技、載體、服務(wù)、機(jī)制等九個(gè)方面的“對(duì)接”，強(qiáng)調(diào)要“共筑優(yōu)勢(shì)發(fā)展平臺(tái)”、“形成互動(dòng)發(fā)展合力”、“共謀區(qū)域合作發(fā)展”，建立規(guī)劃銜接、分工明確、布局合理、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、市場(chǎng)統(tǒng)一、要素自由流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)共同體。連云港和西寧則明確兩市聯(lián)手?jǐn)U大對(duì)外開(kāi)放。寧波和南昌兩市將力爭(zhēng)三年內(nèi)形成穩(wěn)定的合作發(fā)展平臺(tái)和體制。蘭州與連云港提出兩市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員要隔年互訪一次。
觀察家認(rèn)為，這些合作內(nèi)容的戰(zhàn)略性特點(diǎn)非常鮮明：
第一，戰(zhàn)略合作協(xié)議大多冠以“框架”字眼，并明確建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。“框架” 意味著合作內(nèi)容的整體性和導(dǎo)向性；“框架協(xié)議”意味著協(xié)議具有法律效用，以“政府保證”的形式得以履行；戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系意味著城市間的關(guān)系是長(zhǎng)期的、密切的合作關(guān)系。這表明，建立在這些意涵基礎(chǔ)上的合作具有整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、穩(wěn)定性。這與無(wú)“戰(zhàn)略”的“合作伙伴關(guān)系”不同，也與無(wú)“戰(zhàn)略”、無(wú)“伙伴”的“ 建設(shè)性合作關(guān)系”不同；
第二，戰(zhàn)略合作協(xié)議均強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面進(jìn)行全方位的合作，這表明合作內(nèi)涵具有廣泛性、全面性、深度性。這與沒(méi)有“合作”的“戰(zhàn)略互惠關(guān)系”不同，也與無(wú)“全面”的“建設(shè)性合作關(guān)系”不同；
第三，戰(zhàn)略合作協(xié)議均以共同利益為訴求，以一體化為目標(biāo)，充滿“平等合作”、“共同”、“聯(lián)手”、“互惠互利”、“合作發(fā)展”等字眼，這表明合作行為的本質(zhì)不只是為了參與一方的發(fā)展，而是出于建立在共同利益基礎(chǔ)上的長(zhǎng)期共贏考慮；
第四，戰(zhàn)略合作協(xié)議均強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新合作交流機(jī)制，強(qiáng)化雙方或多方各級(jí)別的聯(lián)系溝通和協(xié)調(diào)，這表明城市之間的合作不是“拍腦袋的權(quán)宜之計(jì)”，而是開(kāi)始朝制度化邁進(jìn)。
新空間：從對(duì)外開(kāi)放到升級(jí)對(duì)內(nèi)開(kāi)放
中國(guó)城市間為什么要邁向戰(zhàn)略合作？觀察家認(rèn)為，這需要結(jié)合中國(guó)的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)特征來(lái)分析。
改革開(kāi)放30年，中國(guó)城市發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)，總體上一直走的是“內(nèi)緊外松式”發(fā)展道路。
所謂“內(nèi)緊”是指，中國(guó)城市對(duì)內(nèi)開(kāi)放不足、水平不高，甚至存在設(shè)置種種壁壘限制對(duì)內(nèi)開(kāi)放的情形。中國(guó)1978年開(kāi)始的市場(chǎng)化取向改革，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上起步，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“制度空白”的條件下啟動(dòng)的。在這種情況下，要建設(shè)現(xiàn)代工業(yè)體系，本來(lái)由市場(chǎng)發(fā)揮的資源配置作用，只能實(shí)行“政府替代”，即地方政府充當(dāng)“經(jīng)濟(jì)主體”角色，成為其施政范圍的行政區(qū)劃內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。因上級(jí)政府考核下級(jí)政府政績(jī)優(yōu)劣長(zhǎng)期以其所轄行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的好壞為主要標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為凸顯“行政區(qū)本位”特征，具有明顯的排他性，相互之間各自為政，常常實(shí)行經(jīng)濟(jì)上的地區(qū)封鎖。
所謂“外松”是指，中國(guó)城市的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)更多的表現(xiàn)為，注重與海外合作，通過(guò)實(shí)施引進(jìn)來(lái)、走出去策略，引進(jìn)大量海外資金投資，走外引驅(qū)動(dòng)型發(fā)展道路。
上述人士認(rèn)為，“內(nèi)緊外松”使中國(guó)城市正陷入“競(jìng)爭(zhēng)力低下”僵局。在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì) ”格局下，地方政府經(jīng)濟(jì)行為帶有明顯的功利性，導(dǎo)致行政區(qū)內(nèi)生產(chǎn)力布局，或追求短期內(nèi)見(jiàn)效快的項(xiàng)目，或盲目追求優(yōu)先產(chǎn)業(yè)，低水平過(guò)度投資大量存在，高新技術(shù)領(lǐng)域的高水平過(guò)度投資也很嚴(yán)重。即使是各地的國(guó)際化道路，也是各自為政，外向性經(jīng)濟(jì)同構(gòu)性嚴(yán)重，由于缺乏統(tǒng)一的談判協(xié)商機(jī)制，在外貿(mào)出口上過(guò)度或惡性競(jìng)爭(zhēng)。從一些地區(qū)多年主要出口行業(yè)的產(chǎn)值看，名列前幾項(xiàng)的主要行業(yè)中就有三項(xiàng)至四項(xiàng)是完全相同的。
近現(xiàn)代世界發(fā)展史已證明，資本不承認(rèn)行政界限，企業(yè)也不能畫(huà)地為牢；開(kāi)放的資源配置空間范圍越廣，可以利用的資源種類越多，資源配置的效率就越高，共同利益的結(jié)合點(diǎn)就越大，就越能實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展和共同受益。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越來(lái)越深入的發(fā)展，沒(méi)有對(duì)內(nèi)開(kāi)放的城市單一開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)已經(jīng)難以為繼。中國(guó)城市要想打破現(xiàn)行發(fā)展僵局，必須從過(guò)去注重對(duì)外開(kāi)放，轉(zhuǎn)向深化對(duì)內(nèi)開(kāi)放，通過(guò)城市之間的資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、市場(chǎng)統(tǒng)一、要素自由流通，實(shí)現(xiàn)合理配置資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這正是中國(guó)城市間開(kāi)啟戰(zhàn)略合作的內(nèi)在動(dòng)因。
觀察家認(rèn)為，中國(guó)城市選擇此時(shí)密集地開(kāi)展戰(zhàn)略合作，還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)的外在動(dòng)因，即國(guó)際金融危機(jī)的“倒逼”。一方面，席卷全球的金融危機(jī)給中國(guó)城市實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展帶來(lái)了許多壓力，而且危機(jī)目前尚未見(jiàn)底，要應(yīng)對(duì)危機(jī)，就必須使自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)越來(lái)越強(qiáng)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，而“再造”優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)只能在開(kāi)放的而不是“自我孤立”的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)；另一方面，國(guó)際金融危機(jī)使許多外向型經(jīng)濟(jì)城市過(guò)于依賴境外投資、依賴境外市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性發(fā)展矛盾暴露出來(lái)，面對(duì)國(guó)際市場(chǎng)需求的萎縮，開(kāi)拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)成為重中之重，要求開(kāi)辟內(nèi)源新動(dòng)力，發(fā)展內(nèi)源型經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)拓市場(chǎng)促調(diào)整保增長(zhǎng)的目標(biāo)。
新探索：“點(diǎn)”的突破將拉動(dòng)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化
觀察上述中國(guó)城市間的戰(zhàn)略合作，可以發(fā)現(xiàn)，合作方大多不屬于同一傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)的城市，屬于跨區(qū)域城市間的戰(zhàn)略合作。比如，上海與武漢、寧波與武漢、寧波與南昌、連云港與洛陽(yáng)的合作均屬于跨東、中部的合作；連云港與西寧、蘭州的合作均屬于跨東、西部的合作，等等。
上述分析人士認(rèn)為，與傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)以地理位置毗鄰為前提的城市合作不同，這種擺脫地緣限制的跨區(qū)域城市間戰(zhàn)略合作，是中國(guó)城市實(shí)施對(duì)內(nèi)開(kāi)放的新探索和新形式，是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的一種新動(dòng)向，將對(duì)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
根據(jù)分析，這種跨區(qū)域城市間的戰(zhàn)略合作具有三大規(guī)律性特點(diǎn)：
第一，中國(guó)跨區(qū)域城市間戰(zhàn)略合作與世界區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中跨地區(qū)、跨洲際區(qū)域合作具有“異曲同工”之妙，是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍性與特殊性相結(jié)合、特殊性反作用于普遍性規(guī)律性特征在國(guó)內(nèi)的運(yùn)用。
世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展正日益呈現(xiàn)出普遍性與特殊性相結(jié)合、特殊性反作用于普遍性的規(guī)律性特征。經(jīng)濟(jì)全球化不可逆轉(zhuǎn)，是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)緊密聯(lián)系的普遍性趨勢(shì)。但由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，多邊貿(mào)易自由化進(jìn)程緩慢，全球經(jīng)濟(jì)一體化尚待時(shí)日。于是，世界各國(guó)更加注重地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)合作，首先依據(jù)“地緣經(jīng)濟(jì)學(xué)”重點(diǎn)發(fā)展與周邊地區(qū)國(guó)家的區(qū)域合作。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，由于周邊地區(qū)國(guó)家可利用的空間逐漸減小，超越地緣界限的跨地區(qū)、跨洲際區(qū)域合作呈急劇擴(kuò)展趨勢(shì)，成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一種新動(dòng)向。這是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)具有更加密切聯(lián)系的特殊性?？绲貐^(qū)、跨洲際區(qū)域貿(mào)易自由化與全球貿(mào)易自由化的基本宗旨是一致的，將為經(jīng)濟(jì)全球化良性發(fā)展起推動(dòng)作用和鋪平道路。
從國(guó)內(nèi)看，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終必然趨勢(shì)，這也需要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的過(guò)程。因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重不平衡，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化首先表現(xiàn)為推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)若干區(qū)域化，比如長(zhǎng)三角、珠三角一體化。但受“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”深度限制，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化多年來(lái)也一直難以取得實(shí)質(zhì)性突破。在這個(gè)意義上，可以說(shuō)，跨區(qū)域城市間戰(zhàn)略合作是中國(guó)城市實(shí)施對(duì)內(nèi)開(kāi)放的新探索和新形式，是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的一種新動(dòng)向。
第二，中國(guó)跨區(qū)域城市間戰(zhàn)略合作對(duì)象的選擇，不是隨意的，而是基于各自比較優(yōu)勢(shì)上的合作。綜觀看來(lái)，主要有以下幾種模式：一是前沿—腹地型性合作。比如寧波和南昌，寧波要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，開(kāi)辟新的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，需要向內(nèi)拓展，向中西部拓展腹地；南昌工業(yè)發(fā)達(dá)程度稍低，正是寧波港口腹地的延伸地，可以承接勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；二是“市場(chǎng)聚合型”合作。南京與合肥、南昌雖跨區(qū)域，但屬于相鄰的“三角地”，“市場(chǎng)聚合”效應(yīng)強(qiáng)。南京加強(qiáng)與中部地區(qū)的聯(lián)系，為自身提供產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移空間，并提供巨大的市場(chǎng)，試圖打開(kāi)背后更大的腹地，而鄰近的安徽、江西等地是首選；三是“大江（陸橋）軸帶型”合作。根據(jù)大江（陸橋）軸帶理論，大江和陸橋的上中下游具有合作基礎(chǔ)和便利條件。連云港、洛陽(yáng)、銀川等市均是新亞歐大陸橋的重要節(jié)點(diǎn)城市，洛陽(yáng)、銀川等內(nèi)陸城市靠自身力量很難取得突破性發(fā)展，迫切需要向外突破，與作為新亞歐大陸橋東橋頭堡的連云港市合作，借助連云港市推進(jìn)改革開(kāi)放是最好的選擇；四是“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合型”合作。比如武漢和上海，具有既競(jìng)爭(zhēng)又潛在互補(bǔ)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)關(guān)系，可以最大限度地發(fā)揮“貿(mào)易特聲和再創(chuàng)造效應(yīng)”。
第三，中國(guó)跨區(qū)域城市間戰(zhàn)略合作的動(dòng)力，是市場(chǎng)機(jī)制和資源流動(dòng)。以往，城市政府是事實(shí)上的資源配置主體、投資活動(dòng)的主要組織者；這些戰(zhàn)略合作均強(qiáng)調(diào)采取政府推動(dòng)、市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合原則，發(fā)揮市場(chǎng)合理配置資源的作用，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城市間實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，形成“市場(chǎng)擴(kuò)張效應(yīng)”和“促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，從而改變?cè)瓉?lái)以外引為發(fā)展動(dòng)力的各城市舊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。政府弱化和退出“經(jīng)濟(jì)主體”的角色，政府的作為主要體現(xiàn)在推進(jìn)和加速這種流動(dòng)上，積極營(yíng)造平等競(jìng)爭(zhēng)、資源共享的市場(chǎng)環(huán)境，以降低和消除雙方存在的貿(mào)易壁壘。
根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)點(diǎn)軸開(kāi)發(fā)理論，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主體是城市，一個(gè)城市就是一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，是帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。一個(gè)城市通過(guò)與傳統(tǒng)區(qū)域外城市進(jìn)行戰(zhàn)略合作，這種傳統(tǒng)區(qū)域內(nèi)的“點(diǎn)”的突破，不僅將有力促進(jìn)合作城市之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且將對(duì)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，將拉動(dòng)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。
比如，連云港、洛陽(yáng)、西安、銀川等市均是新亞歐大陸橋的重要節(jié)點(diǎn)城市，作為東橋頭堡的連云港市分別與其他3個(gè)城市進(jìn)行戰(zhàn)略合作，促進(jìn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)共同繁榮，對(duì)推動(dòng)?xùn)|中西部協(xié)調(diào)發(fā)展和陸橋經(jīng)濟(jì)帶快速崛起，完善區(qū)域生產(chǎn)力布局，具有重要意義。南京合肥南昌的戰(zhàn)略合作，將因自身分量的大幅度升級(jí)，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)本省其他城市的影響力合作。武漢與上海建立更加緊密的全方位合作關(guān)系，將促使武漢在中部崛起中起帶頭作用。
