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2025年03月15日
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完善適應城鎮化
發展的公共財政制度
城鎮化目標的實現對公共財政制度體系提出了更高的要求，在政府間責任劃分、公共服務供給等方面對公共財政提出了新的挑戰，需要公共財政在財政體制等方面加以完善，通過完善轉移支付制度形成同一層級政府之間的財政橫向平衡，通過加強財政績效評價對用于城鎮化發展相關的財政支出實施考核評價，改變財政體制不順的局面，提高財政管理水平和財政資金的使用效益，夯實財政的支撐能力，轉變財政支持城鎮化建設的方式，完成制度的改進，順應歷史發展的潮流。
第一，推進分稅制財政體制改革。 財政管理體制的完善，可以從縱向的不同層級政府的角度來進行分析。
事權是一級政府的責任邊界。財權則是事權的基礎保障，在此基礎上形成的財力則決定了政府完成事權的能力水平。城鎮化是一個公共化的系統工程，涉及政府的職責范圍比較廣泛，而且不斷會有新的狀況出現，產生出新的政府責任。因此，應該清晰劃分城鎮化發展涉及的各級政府事權，特別是對于新生事權進行界定，明確相應的承擔主體。例如，流動人口的社會保障，到底是該由流出地政府承擔，還是由流入地政府承擔？流域上游地區產生的污染隨河流影響了流域下游地區的生態環境，其治理責任該由上游地區政府承擔，還是更高層級的政府承擔？
對照事權，構建與城鎮化建設稅源結構相適應的財政收入體系，增強地方政府的財政汲取能力。一是以有利于人口城鎮化為首要目標確定為地方政府的主體稅種，繼續完善個人所得稅改革，探索開征針對人口的綜合財產稅等，整合規范原有的針對土地的土地使用稅、土地增值稅等。二是逐步賦予地方政府發行公債的權力，允許地方運用自身政府信用向社會直接融資。比如，推進地方政府市政債券發行試點，為市政基礎設施建設籌集所需資金。三是推進省以下財政體制改革，充分調動基層的城鎮化建設積極性。要提高市縣政府對共享稅的分享比例，使財力向下傾斜。繼續推進財政省直管縣，減少財政管理層級。逐步推進擴權強鎮試點，選取具有發展潛力的鄉鎮，確定為重點中心鎮，賦予更大的財政管理權限。
第二，優化轉移支付制度。由于不同地區之間的發展狀況差距較大，單純依靠市場手段難以實現平衡，需要通過財政轉移支付制度來實現。對于轉移支付制度的完善，又可以從縱向的不同層級政府之間的轉移支付和橫向的同一級次政府之間的轉移支付兩個角度進行分析。
在縱向的不同層級政府之間，轉移支付制度起到了分稅制之外第二層次分配財力的調節作用。對轉移支付分配公式進行改進與規范，打破基數為重的制度慣性，充分考慮人口、地域、經濟發展指標、公共品供給能力等多重因素，特別是要考慮到城鎮化進程中的人口流動因素，對某地區由于人口流入而增加的公共服務給予財力補助。對于中央政府而言，需要進一步平衡東部與中西部地區的差距，通過調整優化轉移支付結構，提高一般性轉移支付比例，實現各個省份之間可支配財力的大致均衡。對于省級政府而言，要運用好專項轉移支付資金，進一步擴大財政獎補政策的范圍與力度，將轉移支付向基層傾斜，使基層政府擁有與城鎮化建設相對應的財政實力。
在橫向的同一級次政府之間，也有必要構建橫向轉移支付制度體系，在第三層次上發揮出分配財力的調節作用，以適應城鎮化發展的實際需要。我國已經開展了對口支援式的轉移支付制度，包括對口援藏、對口援疆等，取得較好效果。未來應繼續實施省級政府之間的對口支援，從制度上明確發達地區對欠發達地區的援助義務。在省級政府的轄區范圍內，探索實施市縣之間的橫向轉移支付，由發展較好的市縣對發展較差的市縣進行轉移支付援助。此外，對于市場經濟行為而導致的財力轉移，也應建立橫向轉移支付進行利益補償。例如，稅源收入地區應該對稅源創造地區進行稅收補償，流域下游應該對流域上游進行生態補償。
第三，加強財政績效評價。城鎮化發展的方方面面都離不開財政資金的支持與引導，因此，以財政資金的使用為線索，以財政支出的績效評價為途徑，對城鎮化建設實行績效管理，是實現城鎮化科學發展的重要抓手。
財政政策的作用方向：
人口、土地、產業、環境
想要真正發揮出公共財政制度對城鎮化科學發展的促進作用，需要著眼于人口的轉化、土地的開發利用、產業基礎的支撐、自然與人文環境的保護四個主要方面，科學合理地運用多種財政政策工具和手段，把財政政策的推動引導作用落在實處，實現政府職能的切實轉變。
第一，積極推進農民向市民的轉化，實現公共服務均等化。《中國發展報告2010》指出，今后20年，中國將以每年2000萬人的速度，實現農民向市民的轉化。這一轉變是比較艱難的，也無法在短期內完成，需要財政政策在中長期內加以積極的推進，實現全體居民享有均等化的公共服務。特別是在重點中心鎮，要保證農民在各方面均應享有與城鎮居民相同的福利待遇。首先，要對農民提供基本社會福利。以社保、醫療等公共服務為突破口，切實解決農民工實際生活困難，對進城農民給予充分的身份認同。其次，提高農村公共服務供給水平，繼續推進新農村建設。
第二，重點實施土地集約式發展，完善土地出讓制度。解決土地的問題非常重要。我們應借鑒國外城鎮化發展的經驗教訓，妥善處理好土地城鎮化于人口城鎮化的相互作用關系，以土地的集約式發展為目標，提高城鎮土地的綜合承載能力。
一是土地的開發利用需要進行科學長遠的規劃布局，否則就會導致資源的浪費與消耗。財政要大力推進城鎮化規劃的制定與實施，優化 空間布局，打造城市群團，大力發展中小城市和小城鎮。遵循“總體規劃、分步實施、預期推動、重點突破”的要求，高標準規劃，高質量推進道路、水利、通信、電力、管網等重點重大基礎設施項目改造建設步伐，不斷以重點重大項目工程的實施推動城鄉面貌的持續改善、建設布局的優化調整和資源要素的集約集聚，改變交通擁堵、環境惡化等城市通病。
二是依據規劃做好城鎮基礎設施建設，不斷優化城鎮交通系統。發揮城建投融資平臺作用，加大交通投入力度，構建起連接中心城市、縣級城市與小城鎮的交通網絡，為產業發展、居民出行提供最大便利。加快公共基礎設施建設。按照適度超前、功能完善、配套協調的原則，集中規劃各類醫療、教育、文化、體育等公共設施。要采取多元化的融資方式，籌集基礎設施建設所需資金。依托公共資源，成立投融資公司，實行市場化操作，通過存量資產置換、出讓公共設施經營權等方式，引導社會資本發展公共事業，提高公共投資效率。
三是完善土地出讓收支管理制度，改變地方政府對土地財政的過度依賴狀況，抑制土地城鎮化粗放發展。要將土地出讓收支全部納入地方政府基金預算，實行“收支兩條線”管理，加強財政監督，強化土地管理政策實施，遏制地方“圈地”和“賣地”的不良傾向。在土地保有環節探索開征物業稅，實現土地的集約使用，使房地產價格回落到合理水平。提高失地農民補償標準，為失地農民提供包括就業培訓、養老、醫療在內的全方位的社會保障。綜合考慮土地區位、農用地等級、經濟發展水平等多方面因素，保護被征地農民的當期權益與長遠利益。
第三，支持產業結構調整和優化，實現城鎮可持續發展。財政政策要著眼于支持產業結構的進一步調整和優化，推進以高新產業為主導的新型工業化，實現工業化和城鎮化的良性互動。
根據不同地區的發展潛力，推進產業特色化發展，利用財政政策杠桿有效引導城際間產業分工與協調。在經濟發展方式轉變的宏觀戰略指導下，采取多種財政政策措施，支持產業實現特色化升級，例如，支持中心城市優先發展現代金融、工業設計等生產性服務業，支持工業基地優先發展先進的裝備制造業，支持農業條件優越地區優先發展現代農業。
第四，加強自然環境與人文環境的保護，營造宜居生活環境。發揮財政政策的促進作用還要著眼于加強城鎮自然環境和人文環境的保護，保證城鎮化的可持續發展。
（“促城鎮化科學發展的財稅政策研究”課題組，執筆：陸成林）
