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    出生于上海市閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)的喬進(jìn)親身經(jīng)歷了閔行區(qū)的城市化。喬進(jìn)回憶說，他們家雖然就住在320國道旁邊，但他小時(shí)候在路上看不到什么車，道路兩旁全是農(nóng)田。去一趟城里要兩個(gè)多小時(shí)，自己就沒覺得自己是大家想象中的上海人。“現(xiàn)在，生病去的是三甲級(jí)醫(yī)院，醫(yī)保卡報(bào)銷額度也不斷增加，爺爺奶奶每個(gè)月還從政府領(lǐng)補(bǔ)助。從我們家坐地鐵到外灘只要半個(gè)小時(shí)，城市化讓我感覺到自己真正成為了一個(gè)上海人。”喬進(jìn)說。

　　城市化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

　　記者從上海市閔行區(qū)財(cái)政局了解到，近些年城市化的快速發(fā)展有力促進(jìn)了閔行區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“十一五”末，閔行區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政總收入和區(qū)級(jí)財(cái)政收入分別達(dá)到1364.4億元、379.4億元和125.3億元，年均分別增長13.2%、14.2%和15.1%，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯增強(qiáng)。開通社區(qū)巴士、建立慢行系統(tǒng)、建設(shè)道路連通工程等措施有效緩解了交通壓力，綜合交通體系進(jìn)一步優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市功能得到了完善。閔行區(qū)還通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、生態(tài)補(bǔ)償、經(jīng)濟(jì)薄弱村結(jié)對(duì)幫扶等政策推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

　　閔行區(qū)財(cái)政局局長季佩坤告訴記者，近年來，他們緊緊抓住城市化發(fā)展的機(jī)遇，著重從教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、城市管理和建設(shè)等五個(gè)方面著手，不斷改善閔行老百姓的生活。

　　“城鎮(zhèn)化會(huì)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，稅收增多。同時(shí)，還會(huì)帶動(dòng)土地增值，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地資本化收益十分可觀。土地還可以成為政府的融資杠桿，大大擴(kuò)充政府可支配的經(jīng)濟(jì)資源。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希說，“城市化帶來的經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的機(jī)遇是顯而易見的。”

　　調(diào)整支出結(jié)構(gòu)迫在眉睫

　　然而，在享受城市化帶來的便利生活和經(jīng)濟(jì)增長的喜悅之時(shí)，也不得不面對(duì)隨之而來的各種問題：各級(jí)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政責(zé)任劃分、地方債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)控制、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)……

　　“由于人口快速增加和人口結(jié)構(gòu)的變化，給社會(huì)穩(wěn)定和城市管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。”季佩坤說，不僅是城市管理和建設(shè)壓力增大，教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等各方面都有很大壓力。以教育為例，因中心城區(qū)外遷人口大量導(dǎo)入、外來流動(dòng)人口不斷增加以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素，區(qū)域教育資源相對(duì)不足，分布不均等矛盾日益凸顯。雖然閔行教育規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，區(qū)政府在保障教育財(cái)政投入實(shí)現(xiàn)“三個(gè)增長”方面盡了很大努力，但每年的教育財(cái)政投入增長量被大量增加的學(xué)校和學(xué)生所消化，使該區(qū)的教育資源面臨更大的壓力和負(fù)擔(dān)。

　　據(jù)了解，我國現(xiàn)行的財(cái)政體制，無論是收入和支出責(zé)任的劃分，還是轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)，都是以假定人口不流動(dòng)為前提的，以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ)。然而，城鎮(zhèn)化所帶來的快速人口流動(dòng)，要求無論是縱向的還是橫向的財(cái)政關(guān)系都要進(jìn)行調(diào)整。尤其是處于流動(dòng)狀態(tài)的龐大人口的公共服務(wù)的提供，在我國財(cái)政體制框架中是一個(gè)盲區(qū)。在這種體制框架下，各地政府按戶籍人口來提供公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化帶來人口的流動(dòng)，為各地公共服務(wù)的供給帶來了難題，特別是人口流入較大的地區(qū)，流入人口的公共服務(wù)面臨“兩不管”的尷尬境地，即流入地和流出地都不負(fù)責(zé)其公共服務(wù)的供給。

　　“南方很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，年財(cái)政收入可達(dá)數(shù)百億，僅從財(cái)政規(guī)模來看，有能力為中央財(cái)政做出更多的貢獻(xiàn)。但從其人口規(guī)模來觀察，該地區(qū)的實(shí)際居住人口與當(dāng)?shù)貞艏丝谙喈?dāng)，有的是幾倍，按照基本公共服務(wù)均等化的要求，當(dāng)?shù)剌爡^(qū)人口都有權(quán)享有基本公共服務(wù)，當(dāng)?shù)刎?cái)政的負(fù)擔(dān)也就隨之?dāng)U大幾倍。”劉尚希說，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，還必然帶來中央以及省、市、縣各級(jí)政府原有責(zé)任的調(diào)整，特別是在公共服務(wù)的供給方面，城鎮(zhèn)建設(shè)和人員流動(dòng)帶來政府之間供給責(zé)任的變化。

　　劉尚希認(rèn)為，僅僅依靠稅收形成的財(cái)力無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)中的巨大資金需求，所以城鎮(zhèn)化離不開債務(wù)融資，但是債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)如何控制，也是城鎮(zhèn)化對(duì)財(cái)政體制提出的重要挑戰(zhàn)。此外，城鎮(zhèn)化也會(huì)導(dǎo)致諸如環(huán)境變差、生態(tài)變壞、資源消耗引發(fā)的自然風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民進(jìn)城帶來的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的供應(yīng)壓力，還有征地、拆遷中的利益沖突引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等。在城鎮(zhèn)化過程中，還可能出現(xiàn)的城鎮(zhèn)考慮城鎮(zhèn)，或農(nóng)村考慮農(nóng)村的現(xiàn)象，沒有充分考慮城鄉(xiāng)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供應(yīng)與需求脫節(jié)，同時(shí)造成大量的資源浪費(fèi)。

　　從五方面應(yīng)對(duì)城市化挑戰(zhàn)

　　面對(duì)不斷發(fā)展的城市化進(jìn)程，財(cái)政部門又該如何應(yīng)對(duì)？

　　季佩坤告訴記者，閔行區(qū)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由以第一產(chǎn)業(yè)為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榈诙⑷a(chǎn)業(yè)為主，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上在繼續(xù)扶持第一產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，加大對(duì)第二產(chǎn)業(yè)中的先進(jìn)制造業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的扶持力度。

　　劉尚希認(rèn)為，應(yīng)從五個(gè)方面著手應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)：一要充分認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化過程中的公共風(fēng)險(xiǎn)，建立公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。不僅是對(duì)某一個(gè)項(xiàng)目做評(píng)估，更要立足全局，對(duì)整個(gè)城鎮(zhèn)化過程做系統(tǒng)性評(píng)估。二要因地制宜，把握城鎮(zhèn)化快慢節(jié)奏，促進(jìn)走新型城鎮(zhèn)化的道路。以建設(shè)和諧城鎮(zhèn)為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧、城鄉(xiāng)之間的和諧、城市文明與鄉(xiāng)村文明的和諧，特別要處理好不同于傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)下的鄉(xiāng)村文明如何與城市文明共存、發(fā)展的問題。財(cái)政體制的設(shè)計(jì)，應(yīng)該充分考慮這些問題，在收支內(nèi)容和公共服務(wù)供給上，各地應(yīng)該適當(dāng)把握、靈活安排，保證城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。三要明晰各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，建立財(cái)力與事權(quán)動(dòng)態(tài)匹配的機(jī)制。結(jié)合城鎮(zhèn)化中各級(jí)政府事權(quán)的調(diào)整，構(gòu)建一種使各級(jí)政府財(cái)力與事權(quán)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)匹配的機(jī)制，這是應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的關(guān)鍵。四要建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，防控地方債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。明晰各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體，把各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任放到全局之中來加以明確并制度化。在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立健全地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理框架，加大對(duì)負(fù)有直接或間接償還義務(wù)的各類債務(wù)的監(jiān)控力度，并把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入這個(gè)整體框架之中，避免碎片化管理。五要構(gòu)建三元共存的公共服務(wù)供給體系，協(xié)調(diào)好公共服務(wù)的差異化供應(yīng)。構(gòu)建城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三元共存的公共服務(wù)供給體系，在統(tǒng)籌管理之下，采取差異化供給的方式，協(xié)調(diào)好公共服務(wù)的提供，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)在滿意度上的均等化。