小城鎮(zhèn)發(fā)展誤區(qū)之思
時(shí)間：2012-05-02 16:29:34
來(lái)源：城市化網(wǎng) 作者：劉世能 張修霞
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展十分迅速。小城鎮(zhèn)在我國(guó)城市化進(jìn)程中的地位和作用受到了理論界和政府部門的高度關(guān)注。早在80年代中期，著名的社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生就寫了《小城鎮(zhèn)大問(wèn)題》等有關(guān)小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的文章，掀起了學(xué)術(shù)界對(duì)小城鎮(zhèn)探討的熱潮，并引起了國(guó)家對(duì)建設(shè)小城鎮(zhèn)的重視。黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》將我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展提到了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，《決定》指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”，第一次把小城鎮(zhèn)發(fā)展問(wèn)題提到“大戰(zhàn)略”的高度，這代表是我國(guó)農(nóng)村改革和發(fā)展進(jìn)入了新階段。2000年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，指出“發(fā)展小城鎮(zhèn)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路”，并就小城鎮(zhèn)建設(shè)作出了一系列的戰(zhàn)略部署。自此，中央歷次農(nóng)村工作會(huì)議以及有關(guān)農(nóng)村工作的文件中，都反復(fù)提出要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)。可以說(shuō)，在中國(guó)，小城鎮(zhèn)建設(shè)已被提到了前所未有的戰(zhàn)略高度。
然而，在小城鎮(zhèn)建設(shè)被高度重視及發(fā)展如火如荼的同時(shí)，諸多發(fā)展的問(wèn)題和誤區(qū)也逐一顯現(xiàn)——忽視發(fā)展規(guī)律、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、盲目攀比擴(kuò)張、建設(shè)急功近利等等，這嚴(yán)重影響了小城鎮(zhèn)整體功能的發(fā)揮。小城鎮(zhèn)建設(shè)直接關(guān)系到中國(guó)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量及當(dāng)?shù)乩习傩盏那袑?shí)生活，為了不被子孫后代詬病，為了城鎮(zhèn)人民的美好生活，我們有必要將小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中的一些問(wèn)題進(jìn)行梳理、歸納和總結(jié)，并希望以此帶來(lái)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。
一、規(guī)劃“貪大”，脫離需求
小城鎮(zhèn)規(guī)劃的不切實(shí)際，首先表現(xiàn)在規(guī)劃面積和規(guī)劃人口上。根據(jù)2001到2008年的研究統(tǒng)計(jì)，在城市化快速推進(jìn)過(guò)程中，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化的速度，城鎮(zhèn)土地的擴(kuò)張速度比城鎮(zhèn)人口擴(kuò)張的速度要快一倍左右，這其中很大一部分就是小城鎮(zhèn)建設(shè)的“貢獻(xiàn)”。
在2006年建設(shè)部組織的“重點(diǎn)鎮(zhèn)百鎮(zhèn)調(diào)研”數(shù)據(jù)表明，有37%左右的小城鎮(zhèn)在做規(guī)劃時(shí)，其鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模擴(kuò)大至原來(lái)的2倍以上。例如，天津市王慶跎鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口3.68萬(wàn)人，流動(dòng)人口1.5萬(wàn)余人，卻制定了鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃面積為20平方公里的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；河北省勝芳鎮(zhèn)區(qū)鎮(zhèn)區(qū)常住人口6.2萬(wàn)人，流動(dòng)人口5萬(wàn)人，規(guī)模到2020年人口達(dá)到40萬(wàn)，規(guī)劃區(qū)面積達(dá)53.57平方公里。中國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵長(zhǎng)期深入一線做調(diào)研，他曾舉到過(guò)很多規(guī)劃面積嚴(yán)重脫離實(shí)際發(fā)展的例子，例如，地處于陜西華陰市西北部的小城鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的鎮(zhèn)，在2008年時(shí)城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口為6000人，其《規(guī)劃》明確提出到2015年鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到1萬(wàn)人，建成區(qū)面積達(dá)到6平方公里，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%。在一個(gè)相對(duì)落后的小城鎮(zhèn)中，用六七年的時(shí)間城鎮(zhèn)化率能不能達(dá)到50%姑且不論，但6平方公里的建成區(qū)面積卻是的的確確有點(diǎn)太“大”，這相當(dāng)于人均占地將是600平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我們國(guó)家建設(shè)部規(guī)定得城鎮(zhèn)人均占地的平均水平。按照人均占地100平方米，最多120平方米，1萬(wàn)人也就是1.2 平方公里的建成區(qū)面積，要達(dá)到6平方公里的規(guī)劃區(qū)面積，有點(diǎn)“拍腦袋”之嫌。再說(shuō)，要在一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的相對(duì)落后的小鎮(zhèn)中，在短短的幾年內(nèi)實(shí)現(xiàn)50%的城鎮(zhèn)化率，如果沒(méi)有什么外力相助或是大的機(jī)遇出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)起來(lái)也相當(dāng)困難。又如，遼寧某鎮(zhèn)，目前人口2.5萬(wàn)，花了很高的費(fèi)用請(qǐng)了大牌咨詢公司做的5年規(guī)劃，5年后的目標(biāo)是人口達(dá)到20萬(wàn)人。再如，陜西省咸陽(yáng)市武功縣，在2008年時(shí)武功縣還是一個(gè)陜西省省級(jí)貧困縣，城區(qū)人口僅有5萬(wàn)人，加上駐軍和其他人口總共約7萬(wàn)左右，但其規(guī)劃的城區(qū)面積卻是20平方公里，按城市發(fā)展的一般規(guī)律需要有20萬(wàn)人來(lái)支撐，而對(duì)于這樣一個(gè)貧困縣什么時(shí)候才能達(dá)到20萬(wàn)人口呢？這些人口從哪里來(lái)呢？怎么解決人口的就業(yè)問(wèn)題呢？再說(shuō)大規(guī)劃意味著大成本，建成20平方公里的城區(qū)投入資金非常之大，資金又從哪里來(lái)呢？
所謂科學(xué)發(fā)展觀，首先是科學(xué)地制定發(fā)展目標(biāo)。實(shí)際上，城鎮(zhèn)發(fā)展有其自身的規(guī)律，除個(gè)別地區(qū)因國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需求會(huì)出現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展外（如深圳），其它城鎮(zhèn)基本上都是按常規(guī)增長(zhǎng)。因此，無(wú)論地方領(lǐng)導(dǎo)多么精明能干，超常規(guī)發(fā)展都只能算作理想。也就是，對(duì)于中國(guó)多數(shù)小城鎮(zhèn)發(fā)展而言，盡管它們的招商引資力度在不斷加大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)在迅速發(fā)展，但人口結(jié)構(gòu)不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)有翻天覆地的變化，除非此地有非常大的項(xiàng)目進(jìn)駐，如首鋼進(jìn)駐曹妃甸，會(huì)使那里的人口結(jié)構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)發(fā)展較大改變。因此，各小城鎮(zhèn)在做未來(lái)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，一定要客觀地分析自身的發(fā)展階段、資源條件和能力限制，科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)的人口變化及與之相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃面積。如果隨心所欲的設(shè)計(jì)人口和規(guī)劃面積，一味地追求所謂的大規(guī)劃、大手筆，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的攤子鋪的過(guò)大，造成人力、物力、財(cái)力的分散，最終結(jié)果只能是勞心勞力而不得成績(jī)，或是規(guī)劃目標(biāo)根本就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，使規(guī)劃成為一紙空談。
其次，表現(xiàn)在小城鎮(zhèn)設(shè)施的設(shè)計(jì)尺度上。我國(guó)建制鎮(zhèn)的條件是總?cè)丝谠?萬(wàn)以上，政府駐地非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)2000人時(shí)可建鎮(zhèn)。目前，除東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)人口較多外，多數(shù)地區(qū)的小城鎮(zhèn)人口都較少，但就是在人口較少的小城鎮(zhèn)里，寬闊的馬路、漂亮廣場(chǎng)等卻能隨處可見(jiàn)。例如，上面提到的鎮(zhèn)區(qū)人口只有6000人，人均擁有汽車輛較少的華西鎮(zhèn)，卻建設(shè)了30米寬的主干線，其實(shí)這30米寬的路有一半是處于閑置狀態(tài)，這也就意味著該地區(qū)有一半的投資是浪費(fèi)掉了，如果再加上維護(hù)和管理費(fèi)用，其浪費(fèi)就更加嚴(yán)重了。再比如，廣州大港鎮(zhèn)商業(yè)區(qū)的道路原來(lái)的寬度在15米，整個(gè)商業(yè)區(qū)非常繁榮，但新的規(guī)劃卻把15米寬的馬路改成40米寬，這樣的規(guī)劃到底體現(xiàn)了什么樣的原則呢？這恐怕只有規(guī)劃人員和當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)知道，因?yàn)檫@不符合商業(yè)區(qū)發(fā)展的邏輯！商業(yè)發(fā)展是需要一個(gè)相對(duì)密集地區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，寬道路只會(huì)分散人氣。例如，在香港最繁華的地方不是在寬闊的維多利亞灣兩邊，最繁榮地方的街道一般都很窄，看起來(lái)也不是那么豪華和漂亮，但人一去就有購(gòu)物的欲望。
除外之外，很多鎮(zhèn)都會(huì)在交通干線上修一條很寬的、路燈很漂亮、綠化非常好的所謂的迎賓大道，一般都在六車道以上，說(shuō)這是為了改善環(huán)境，吸引投資。這些地方的政府似乎沒(méi)有意識(shí)到，企業(yè)來(lái)投資不是因?yàn)槟阈蘖藢挻蟮鸟R路、漂亮的路燈和高檔次的綠化，也不是因?yàn)槟阌忻利惖膹V場(chǎng)，他考慮更多的應(yīng)是綜合因素——地價(jià)、基礎(chǔ)設(shè)施、供水、排水、通信、電力供應(yīng)、勞動(dòng)力成本、原料的供給、交通條件、政府公信力等等。小城鎮(zhèn)的政府領(lǐng)導(dǎo)必須明白，道路不是越寬越好，廣場(chǎng)也不是越大越好，道路和廣場(chǎng)等公共設(shè)施的尺度是由城鎮(zhèn)的功能所決定，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步，如果把有限的財(cái)政資源不合時(shí)宜的投入到修建豪華道路、廣場(chǎng)等視覺(jué)工程，不但得不到相應(yīng)的回報(bào)，還會(huì)增加農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)業(yè)的成本，從而挫傷當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。
目前，有的地方政府已經(jīng)意識(shí)到此問(wèn)題的弊端，并出臺(tái)文件強(qiáng)行規(guī)定小城鎮(zhèn)道路寬度的最高上限。如2009年成都市規(guī)劃局組織編制了《成都市小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》，對(duì)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)提出了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和要求，鎮(zhèn)區(qū)將禁止規(guī)劃建設(shè)寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)、大綠地。在道路的建設(shè)上明確了鎮(zhèn)區(qū)三級(jí)道路體系——“主路是鎮(zhèn)區(qū)主要車行通道，寬度在7至12米；支路是連接主路與巷道，寬度在5到7米；巷道是街坊內(nèi)的通行道路，寬度3到5米。當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人認(rèn)為這樣的路網(wǎng)基本能達(dá)到使用需求。
二、用地粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重
上文提到的很多地區(qū)在大幅增加城鎮(zhèn)規(guī)劃面積指標(biāo)，有些地區(qū)并非是基于對(duì)小城鎮(zhèn)能跨越式發(fā)展的科學(xué)判斷，而是因?yàn)橐加猛恋乇仨毾扔幸?guī)劃，這就導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地速度擴(kuò)張。據(jù)建設(shè)部前幾年的調(diào)研顯示，小城鎮(zhèn)用地?cái)U(kuò)大的主要原因不是居住用地不集約，而是工業(yè)用地在快速擴(kuò)張，特別是東部地區(qū)小城鎮(zhèn)工業(yè)用地?cái)U(kuò)張猶為明顯。然而，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的粗放型發(fā)展模式帶來(lái)的土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，主要表現(xiàn)在：第一，不顧實(shí)際需求，盲目設(shè)定過(guò)大的工業(yè)區(qū)規(guī)模。在很多地區(qū)，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模不到1平方公里，而工業(yè)區(qū)的面積則達(dá)到3-4平方公里，有的甚至到了6-7平方公里；第二，為追求在招商引資中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，部分小城鎮(zhèn)隨意降低工業(yè)用地出讓價(jià)格，工業(yè)用地建筑密度過(guò)低的現(xiàn)象普遍存在；第三，很多小城鎮(zhèn)為追求工業(yè)區(qū)的形象，不切實(shí)際的修建寬?cǎi)R路、寬人行道，高等級(jí)鋪裝、高檔次綠化等等；第四，一些已征用的土地，長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。
可以說(shuō)，前些年很多地區(qū)對(duì)于土地的利用基本上都過(guò)于奢侈和浪費(fèi)，雖然促進(jìn)了工業(yè)的積累和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也造成了一系列的后續(xù)矛盾。土地是不可再生資源，根據(jù)現(xiàn)在的發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)家對(duì)土地的控制會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格，在限制土地使用方面首當(dāng)其沖的應(yīng)該是行政級(jí)別最低的鎮(zhèn)。而另一方面，土地的需求也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈，這表現(xiàn)在，一是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，投資還會(huì)斷續(xù)增長(zhǎng)，東部沿海地區(qū)的土地已非常緊張，產(chǎn)業(yè)開(kāi)始向中西部地區(qū)，這些地區(qū)應(yīng)把好土地使用關(guān)；二是隨著農(nóng)民收入水平的提升，改善居住和生活環(huán)境的要求會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈，而這也需要增加土地的使用量。在供給越來(lái)越少，需求不斷增多的情況下，土地資源會(huì)越來(lái)越稀缺，這是未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，如何節(jié)約使用土地，盤活土地資源，提升土地的使用效率值得廣大基層政府領(lǐng)導(dǎo)重視和認(rèn)識(shí)思考。
三、重形象輕配套，重硬件輕軟件
我們?cè)谏衔奶岬降脑谝恍┙?jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)盲目進(jìn)行大規(guī)劃，建設(shè)大馬路、大廣場(chǎng)、夜景工程、步行街、標(biāo)志性建筑、大草坪等現(xiàn)象，本身就是政府領(lǐng)導(dǎo)重形象的一種表現(xiàn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)注形象還表現(xiàn)在建設(shè)豪華的樓堂館所上。在大中城市，政府的財(cái)政實(shí)力一般較為雄厚，同時(shí)考慮到是區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心且服務(wù)的人口也較多，其樓堂館所的建設(shè)規(guī)模和質(zhì)量也會(huì)相對(duì)較高。比如，北京的天安門廣場(chǎng)、人民大會(huì)堂之類的，這些建筑一方面要體現(xiàn)功能使命，另一方面它們更具有政治使命，是大國(guó)的像征，因此，它的宏大、豪華有其特殊性。但在一些尚未脫貧、失業(yè)人員增加、社會(huì)保障不健全、環(huán)境污染嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)或小縣城也搞出“人民大會(huì)堂”、“天安門廣場(chǎng)”之類的建筑，顯然與其自身功能不相符。前段時(shí)間，中央電視臺(tái)《新聞?wù){(diào)查》欄目曾聯(lián)合各大論壇，向網(wǎng)友征集各地豪華樓堂館所的圖片，該節(jié)目得到了廣大網(wǎng)友的熱烈回應(yīng)，也讓我們看到了各地“豪華衙門”真實(shí)的一面。
其實(shí)，在西方國(guó)家，很多政府人員的辦公場(chǎng)所很簡(jiǎn)單，如在巴西一個(gè)服務(wù)20萬(wàn)人口的政府機(jī)構(gòu)，其辦公場(chǎng)所就是在一個(gè)很不起眼的大平房?jī)?nèi)。而且在西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家，其最繁榮和最主要的街道一般都是商業(yè)街，這些街道一般也不是很寬。反觀國(guó)內(nèi)，很多小城鎮(zhèn)和城市中最漂亮的街區(qū)，一般都是政府辦公樓所在的街道，最豪華的建筑也一般都是政府辦公大樓。
豪華樓堂館所以及前面我們提到的大馬路、大廣場(chǎng)等問(wèn)題說(shuō)明了什么？說(shuō)明了很多地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資導(dǎo)向還是偏重于服務(wù)上級(jí)政府和政績(jī)工程。
毫無(wú)疑問(wèn)，目前中國(guó)小城鎮(zhèn)存在“重硬件、重形象”的建設(shè)思想，許多基層政府熱衷于建設(shè)樓堂館所、整修街道鎮(zhèn)區(qū)，卻忽視了民眾所急需的配套服務(wù)，于是出現(xiàn)了一邊是豪華的政府辦公大樓，一邊是破破爛爛亟等改善的公共設(shè)施；政府將更多的精力用于了招商引資，卻忽視了居民生活環(huán)境，于是出現(xiàn)了工業(yè)經(jīng)濟(jì)欣欣向榮和城鎮(zhèn)街道污水橫流、蠅蚊肆虐等現(xiàn)象……黨中央提出的“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的本意是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村城市化的水平，毋庸質(zhì)疑，小城鎮(zhèn)是為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民而建，小城鎮(zhèn)政府的公共資源重點(diǎn)應(yīng)是改善居民的生活質(zhì)量和就業(yè)環(huán)境。因此，在此呼吁基層政府應(yīng)更多地將自身能掌控的錢和資源轉(zhuǎn)向有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活水平提高上。在這方面，江浙一些地區(qū)相的較好，他們?cè)诮ㄔO(shè)小城鎮(zhèn)時(shí)，開(kāi)始注重傾聽(tīng)農(nóng)民的意見(jiàn)，注重農(nóng)民和企業(yè)參與，降低農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)門檻等，這些經(jīng)驗(yàn)值得其它地區(qū)借鑒和推廣。當(dāng)然這與這些地區(qū)已經(jīng)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有很大關(guān)系，已經(jīng)處地工業(yè)化中后期有很大關(guān)系。
四、盲目發(fā)展，特色缺失
小城鎮(zhèn)特色缺失首先表現(xiàn)在盲目效仿大城市上。越是落后地區(qū)的小城鎮(zhèn)，其發(fā)展建設(shè)就越有“大城市”情結(jié)——作為小城鎮(zhèn)人，因?yàn)闆](méi)有辦法去大城市定居，那么小城鎮(zhèn)的建設(shè)就要以大城市為榜樣，希望自己的城鎮(zhèn)能像北京、上海、深圳等大城市一樣豪華、繁榮，有漂亮的高樓大廈、寬闊的街道、繁華的商業(yè)等。于是我們看到城市在形態(tài)上出現(xiàn)了上行下效的結(jié)果，出現(xiàn)了上文提到的很多與小城鎮(zhèn)特點(diǎn)完全不稱的廣場(chǎng)、公園、街道和豪華建筑，這也導(dǎo)致了很多小城鎮(zhèn)成為大中城市的縮影，喪失了自身應(yīng)有的特色。其實(shí)，很多小城鎮(zhèn)忽略了自身的優(yōu)勢(shì)，小城鎮(zhèn)之所在是小城鎮(zhèn)，就體現(xiàn)在它“小”的特點(diǎn)上——規(guī)模小、人口少、建筑小、密度小、噪音小、污染小、生活成本小……，在這里人們可以遠(yuǎn)離水泥森林，遠(yuǎn)離擁擠的交通、喧囂的環(huán)境、緊張的快節(jié)奏，在這里人們可以接近大自然。如果把小城鎮(zhèn)的建設(shè)復(fù)制了大城市的建筑形態(tài)、規(guī)模、層次等，那么一方面是資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面更是喪失了自己的特色！
小城鎮(zhèn)特色缺失還表現(xiàn)在相互模仿，盲目抄襲上。小城鎮(zhèn)特色缺失的一個(gè)原因是，在快速城市化的進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)沒(méi)有精心挖掘和塑造自身的特色文化，而采取了省時(shí)省力的“拿來(lái)主義”，于是在小城鎮(zhèn)中我們也時(shí)不時(shí)的能看到埃及的檐口、希臘的山花、羅馬的柱式，忽而沐浴著地中海的陽(yáng)光，忽而又浸潤(rùn)著大西洋的晨風(fēng)，有不知身處何地，不知今夕何處的感受。如距上海市區(qū)較近的嘉定區(qū)南翔鎮(zhèn)，是上海最為古老的城鎮(zhèn)之一，然而盡管今天尚保存著古漪園、磚塔等文化單體，但組成江南古鎮(zhèn)的典型景觀元素，如小河、石橋等早已蕩然無(wú)存。如今的游人在游完了古園和磚塔后，其感覺(jué)恐怕雷同于上海中心城區(qū)的豫園和龍華塔，數(shù)十年前尚存的古鎮(zhèn)實(shí)體在前幾年小城鎮(zhèn)建設(shè)高潮中被嚴(yán)重破壞，再也無(wú)處尋覓。
小城鎮(zhèn)特色缺乏還表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)特色不突出上。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)的發(fā)展動(dòng)力和支撐，但不少小城鎮(zhèn)或是由于缺少發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，或是由于思路不清，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上總想著各行各業(yè)齊頭并進(jìn)，搞“大而全，小而全”，搞“全能城鎮(zhèn)”。但“全能”的結(jié)果常常是“什么都不能”，使自己碌碌無(wú)為，甚至有可能成為沒(méi)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵的“空殼鎮(zhèn)”。小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)走“小而特”的道路，必須根據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，突出特色，形成比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)施差別化競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。而且，具有地方特色并能發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)更能對(duì)區(qū)外產(chǎn)生招商引資的吸引力。改革開(kāi)放以后新興的城鎮(zhèn)，如東莞、溫州、蘇州等地區(qū)的小城鎮(zhèn)都是以特色產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)之所以要走這樣的道路是因?yàn)樾〕擎?zhèn)的企業(yè)多為規(guī)模較小的民營(yíng)企業(yè)，這些小企業(yè)要在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求生存、求發(fā)展，就必須選準(zhǔn)方面，把有限的人力、物力和財(cái)力等生產(chǎn)要素集中出來(lái)，只有這樣才能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中贏得一席之地。
五、注重新區(qū)建設(shè)，忽視老區(qū)改造
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的大方針是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核方面也一直沒(méi)有建立起科學(xué)合理的考核體系，僅是片面地用GDP及其增長(zhǎng)速度來(lái)衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)及地區(qū)的發(fā)展，而對(duì)社會(huì)發(fā)展等方面關(guān)注相對(duì)不夠。這種考核制度必然會(huì)導(dǎo)致地方政府官員追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、GDP的增長(zhǎng)，以及貪圖“顯績(jī)”。這也就不難明白為什么基層政府都喜歡建大馬路、廣場(chǎng)、草坪及豪華形象工程了。
很多地方長(zhǎng)官都希望在任期內(nèi)能使所服務(wù)的地區(qū)發(fā)生翻天覆地的變化，所以只要有條件他們就會(huì)將資源傾向于鎮(zhèn)區(qū)的擴(kuò)張，而對(duì)老舊區(qū)域的改造無(wú)動(dòng)于衷，辦法不多，即使舊鎮(zhèn)有足夠的改造空間。因?yàn)榻ㄔO(shè)新區(qū)相對(duì)于改造老區(qū)更容易、更能出成績(jī)，一般而言改造舊城區(qū)的費(fèi)用往往是建設(shè)新城區(qū)的幾倍甚至十幾倍。例如，浙江某經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)分一老一新兩大鎮(zhèn)區(qū)，老鎮(zhèn)區(qū)特別破舊，多數(shù)都是二三層的民房，市政配套、公共設(shè)施及環(huán)境都較差，沿河道隨處都可見(jiàn)垃圾；而新城區(qū)特色也非常明顯，是鎮(zhèn)政府的所在地，有大量工業(yè)廠房、工業(yè)辦公區(qū)、文化廣場(chǎng)、文化中心等。該鎮(zhèn)在做新規(guī)劃時(shí)，沒(méi)有把錢用在改造老鎮(zhèn)區(qū)人居環(huán)境的改造上，而是要在未來(lái)幾年內(nèi)建一條沿江大道，道路是雙向六車道，配上綠化帶，道路兩邊折遷，搞高層大建筑。再比如西安市的一郊區(qū)小鎮(zhèn)，其新舊鎮(zhèn)區(qū)差別也非常明顯——新鎮(zhèn)區(qū)如同一個(gè)大公園，而老鎮(zhèn)區(qū)則顯的破舊、零亂、基礎(chǔ)設(shè)施落后！老城區(qū)雖然很破舊，但商業(yè)繁榮、人口興旺、充滿活力；新城區(qū)雖然視覺(jué)漂亮，但卻冷冷清清，缺乏人氣。其實(shí)，新鎮(zhèn)區(qū)人氣不足，淪為“空鎮(zhèn)”，是目前普通存在的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。早在2000年，上海市為了疏解中心城區(qū)的人口，帶動(dòng)郊區(qū)的發(fā)展，并解決城鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的風(fēng)格類似、千城一面的問(wèn)題，提出了在郊區(qū)建設(shè)“一城九鎮(zhèn)”。這“九鎮(zhèn)”都是在老鎮(zhèn)旁邊新建設(shè)的，其風(fēng)貌都是采用了異國(guó)情調(diào)，規(guī)模大的在六七平方公里，規(guī)模小的也在一平方公里以上。十幾年的開(kāi)發(fā)過(guò)去了，目前大多數(shù)鎮(zhèn)已經(jīng)建成，它們的建設(shè)與發(fā)展不僅使當(dāng)?shù)匦蜗蟀l(fā)生了翻天覆地的變化，也促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。但在這些小鎮(zhèn)成功建設(shè)的背后卻存在巨大的隱憂，那就是人氣不足，時(shí)常被人冠以“空鎮(zhèn)”的帽子！原因何在？
小城鎮(zhèn)的建設(shè)一般會(huì)有兩種方法：一種是先發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)人口就業(yè)，以就業(yè)聚集人氣，通過(guò)人氣的聚集促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，這是一般小城鎮(zhèn)發(fā)展所采取的路徑；另一種是“突進(jìn)式”地先將城鎮(zhèn)的形態(tài)建立起來(lái)，通過(guò)住房的銷售快速導(dǎo)入人口，通過(guò)人口聚集帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因產(chǎn)業(yè)的培育需要較長(zhǎng)時(shí)間，因此相對(duì)于第二種方式，第一種方式的小城鎮(zhèn)的建設(shè)似乎較慢，但第二種“突進(jìn)式”的建設(shè)方式，如果不是發(fā)展的迫切需要（如大都市人口或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、本地區(qū)居民迫切需要改善生活環(huán)境等），或有明確的產(chǎn)業(yè)作支撐，又常常會(huì)形成“空鎮(zhèn)”。實(shí)踐證明，“突進(jìn)式”的建設(shè)新鎮(zhèn)不是問(wèn)題，問(wèn)題是新鎮(zhèn)到底怎么聚集人氣？新鎮(zhèn)聚焦人氣的關(guān)鍵，一方面是城鎮(zhèn)的相關(guān)配套建設(shè)，另一方面則是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展支撐，因此，對(duì)于新鎮(zhèn)而言科學(xué)合理的定位產(chǎn)業(yè)是規(guī)劃的重中之重。產(chǎn)業(yè)特色、產(chǎn)業(yè)規(guī)模，關(guān)系到城鎮(zhèn)居住人口的規(guī)模、城鎮(zhèn)形態(tài)和城鎮(zhèn)的功能。可以說(shuō)，如果產(chǎn)業(yè)上不上去，城鎮(zhèn)就難發(fā)展；產(chǎn)業(yè)上得慢，城鎮(zhèn)發(fā)展也快不了。
實(shí)踐證明，新鎮(zhèn)建設(shè)容易，發(fā)展難。其實(shí)，只要是發(fā)展需要，沒(méi)有人反對(duì)建新鎮(zhèn)，但在重視新鎮(zhèn)建設(shè)的同時(shí)更要注重它未來(lái)的發(fā)展，同時(shí)不要忘記了舊區(qū)的人居環(huán)境。事實(shí)證明寄希望于將舊城人口搬遷到新區(qū)的想法，常常會(huì)事與愿違。
六、政府長(zhǎng)官意志推進(jìn)城鎮(zhèn)化
在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可避免地要占用大量的土地，但在我國(guó)出現(xiàn)對(duì)糧食安全的考慮，設(shè)定了18億畝耕地紅線。一方面土地需求量不斷上升，另一方面是土地被嚴(yán)格地限制，那么土地從何處來(lái)？考慮到農(nóng)村的建設(shè)用地使用相對(duì)較為粗獷 ，為有效利用土地資源，合理配置農(nóng)村建設(shè)用地，國(guó)土部2008年正式頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地——是謂“增減掛鉤”。于是各地出現(xiàn)了農(nóng)村合村并點(diǎn)的探索，即把農(nóng)民相對(duì)集中到一個(gè)居住區(qū)居住，并統(tǒng)一配套公共設(shè)施，包括學(xué)校、醫(yī)院等。農(nóng)村集中居住就會(huì)節(jié)約出大量的土地，把節(jié)省的宅基地復(fù)墾，得到建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)占補(bǔ)平衡，城市周邊的耕地就可以劃為建設(shè)用地了。此方法還為基層政府帶來(lái)了大量的收益，如山東諸城市土地儲(chǔ)備中心主任安文豐稱，將農(nóng)民全部集中居住后，保守估計(jì)，將騰出8萬(wàn)畝舊宅基地，可以復(fù)墾為耕地。每年復(fù)墾一部分換來(lái)新的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，由此每年的土地收益有兩三億元。
總體而言，此探索在一些試點(diǎn)地區(qū)是成功的。但在不少地區(qū)也存在“被上樓”的現(xiàn)象，“被上樓”的關(guān)鍵是“被”字，如果是農(nóng)民能得到合理的補(bǔ)償，并自愿上樓，那么上樓后他們的生產(chǎn)和生活方式都將得到較好的改善。如天津東麗區(qū)的華明鎮(zhèn)，他們有90%的人贊成，5%的人不反對(duì)，所以試點(diǎn)較為成功。但前段時(shí)間很多不具備條件的地區(qū)為了出成績(jī)也在盲目效仿，于是自2010年以來(lái)，媒體報(bào)道了大量打著各種旗號(hào)的“拆村運(yùn)動(dòng)”，很多農(nóng)民不管愿不愿意都被強(qiáng)迫著搬出了平房，搬上了樓房，有些地方因?yàn)榇耸录€出現(xiàn)了人員傷亡。
合村并點(diǎn)目前還處于試點(diǎn)的階段，是過(guò)渡的做法，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地的具備情況有選擇的借鑒，一般情況下要考慮以下幾大因素：一是該鎮(zhèn)的區(qū)位情況，比如處于大城市的邊緣地區(qū)，對(duì)未來(lái)土地價(jià)值有較高的預(yù)期，可以進(jìn)行，反之要慎重；二是該地區(qū)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的有多少人口，如果大多數(shù)人口已經(jīng)從事了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，那么就可以進(jìn)行，反之如果還是以農(nóng)業(yè)種植為主就要謹(jǐn)慎對(duì)待；三是農(nóng)民的消費(fèi)習(xí)慣和農(nóng)民的收入是不是能支撐他搬樓后的消費(fèi)形式，因?yàn)檗r(nóng)民上樓后花費(fèi)會(huì)大大增多，如水費(fèi)、暖氣費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等都會(huì)增加很多，原來(lái)在一畝三分地上可以自產(chǎn)自用，上樓后可能就要買菜，也就是說(shuō)農(nóng)村的消費(fèi)成本會(huì)大大增加。政府認(rèn)為農(nóng)民住進(jìn)新樓是好事，但是很多政府沒(méi)有考慮農(nóng)民的消費(fèi)增加問(wèn)題。
綜上，可以看到目前我國(guó)小城鎮(zhèn)在建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中存在較多的問(wèn)題，但我們不能就此否定小城鎮(zhèn)的作用和發(fā)展小城鎮(zhèn)的必要性。發(fā)展小城鎮(zhèn)是我國(guó)推動(dòng)城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的必由之路。在小城鎮(zhèn)的探索道路中，出現(xiàn)一些困難和問(wèn)題是再所難免的，關(guān)鍵是我們要能深刻認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題，認(rèn)識(shí)問(wèn)題是解決問(wèn)題的前提，這也是本文的價(jià)值所在。中國(guó)小城鎮(zhèn)未來(lái)的發(fā)展道路任重而道遠(yuǎn)，對(duì)此我們會(huì)持續(xù)跟蹤和研究，以為我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。
