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2025年03月14日
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小產權房是在我國城鄉(xiāng)二元土地所有制度下伴隨著城市化快速發(fā)展和商品房價格快速上漲過程中出現(xiàn)的，由于其利潤空間大，盡管對現(xiàn)行農村集體土地制度造成沖擊，卻依然屢禁不止。今年以來，國土部的三令五申，到各地方政府相繼開展的清理整頓，再次將小產權房推至輿論風口。
城市化委員會專家委員、清華大學政治經濟學研究中心主任、全國政協(xié)委員蔡繼明在今年兩會的提案中提出，現(xiàn)行征地制度導致農民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償，是催生小產權房的原因之一。他認為，實行國有建設用地和集體建設用地“統(tǒng)一市場”，達到“同地、同權、同價”是解決的根本途徑。
小產權房揭開清理大幕
一場清理小產權房的風暴正在全國展開。
1月6日國土部調研小產權房；2月21日國土部在“2011年房地產用地管理調控等情況”新聞發(fā)布會上表示，今年起，將選擇部分城市開展小產權房清理試點工作，為啟動全面清理工作做好政策儲備。小產權房將不予確權發(fā)證，不受法律保護；3月12日，國土部部長徐紹史在兩會期間接受記者采訪時稱，今年將一手抓調查研究清理試點，一手抓執(zhí)法檢查嚴格規(guī)范，不讓小產權房繼續(xù)蔓延；3月底，由國土部牽頭、14個部委參與研究制定的小產權房初步清理整治政策方案已經上報國務院。國土部一系列密集、明確的表態(tài)表明，今年小產權房將迎來大規(guī)模的清理整頓。
與此同時，各地也相繼開始了對小產權房的清理整頓：
3月30日，因擅自在常樂寺村建設并銷售“青龍湖莊園”別墅，北京風景偉業(yè)房地產有限公司總經理李鳳景被北京市一中院以合同詐騙罪判處無期徒刑，成為首名因建設、銷售小產權房而被追究合同詐騙罪的開發(fā)商。
日前，九江一房產開發(fā)商因涉足“小產權房”被逮捕。
4月11日央視報道，為進一步規(guī)范房地產市場秩序，促進房地產市場健康發(fā)展，湖南省桂陽縣日前組織國土資源、規(guī)劃、建設、城建執(zhí)法等部門50多名執(zhí)法人員對城北村7戶共1500余平方米“小產權房”進行拆除，拉開了春季“鐵錘行動”序幕。
與上述對小產權房加大查處力度開始“動真格”相比，此次小產權房較為集中的城市之一——深圳，嘗試將“小產權房”納入保障性住房體系。 3月23日，深圳市規(guī)劃國土委發(fā)布《深圳市住房建設規(guī)劃2012年度實施計劃》，正式提出“試點以整體租賃方式將原農村集體經濟組織集資房、城中村村民自建房納入保障性住房有效供應渠道”。
“深圳沒有小產權房。”3月下旬，深圳市常委、常務副市長呂銳鋒稱，深圳只有原農村集體經濟組織建造的不合法、不規(guī)范的統(tǒng)建樓，以及一些非法房地產，“這些是歷史遺留問題，不是所謂的小產權房。”據悉，截至去年12月，深圳違法建筑達37.94萬棟，建筑面積高達4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。
小產權房是一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農村建設等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農民自行組織建造的“商品房”，自誕生之日起就不存在商業(yè)合法性，不受法律保護。
2008年1月，國務院下發(fā)通知，指出任何涉及土地管理制度的試驗，都不能違反國家的土地用途管制制度。2009年6月，國土資源部要求各地嚴查“小產權房”等違法用地、違法建筑行為。2009年9月1日，國土部下發(fā)通知，再次叫停小產權房。2010年2月，國土部官員表示，爭取年內出臺解決小產權房方案。去年1月，國土資源部部長徐紹史表示，國土資源系統(tǒng)堅決推進“小產權房”問題清理工作。
“事實上，小產權房的試點清理工作進行得并不順利，不是一拆就能了之的。這里面牽涉地方政府、購房者、開發(fā)商等多方利益。”一位業(yè)內人士如是說。因而小產權房建設在政策“追打”之下不僅屢禁不止，而且交易活躍，以各種名頭建設的小產權房不斷粉墨登場。
徐紹史也坦言，小產權房由來已久，在大中城市城鄉(xiāng)接合部、城中村、旅游景區(qū)、休閑度假區(qū)都有，情況比較復雜。對于2012年小產權房的工作，他表示將在調查研究、清理試點和執(zhí)法監(jiān)察、嚴格防范、不讓小產權房繼續(xù)蔓延等方面同步推進。對于清理的原則，徐紹史透露，清理會嚴格保護農民的正當權益，但要依法依規(guī)行政。
秩序與權利的較量
有人把小產權房的命運比作長大后的私生子，雖然非法所生，但卻隨著社會發(fā)展和“家里的”取得了同樣的權利。究其原因不外乎其價格優(yōu)勢。
在此次清理行動中，據當地國土部門調查，桂陽縣金山村村民以每平米不到200元的價格從村委會買到土地，在沒有得到任何國土和規(guī)劃部門的許可下，自行建房，每平方米的成本不到1000元，再以每平方米1500元的價格賣給外來務工人員。而當地商品房價格每平方米在2500元，以100平方米的房屋為例，差價達到了10萬元。
新房在北京市昌平區(qū)宏福苑小區(qū)的小張說，“圖的就是沒有戶口限制”，雖然沒有房產證，還要全額付款，但每平方米均價不過萬元的二手房，比起市區(qū)動輒二三萬的房價更容易讓人接受。小張說：“這房子全款將近90萬，還抵不上市區(qū)一套房的首付。”
根據公開數據顯示，在成都，深圳等地，小產權房只有鄰近地區(qū)商品房價格的1/2到1/5左右。
盡管人人都知道小產權房沒法和大產權的商品房相比，但面對商品房房價亟高不下，兩限房、經濟適用房和廉租房與自己完全絕緣，人們不惜冒風險，也要買便宜的小產權房以實現(xiàn)自己的安居夢。
在重慶龍崗地產顧問機構總經理王徽看來，在重慶郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，小產權房和商品房幾乎可以平分天下，重慶2011年有300多萬農民工進城，其中一半都進入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)要接收這么多農民，滿足他們的居住需求，就只能突破法律底線，發(fā)展小產權房，如果要清理這些小產權房，政府至少需要投入上千億元的資金。”
此外，開發(fā)者、投資者、集體土地所有者也都在交易中獲得了很大的利益和利潤空間：首先，由于不用交納土地出讓金和各種稅費，小產權房的主導者村子或者鎮(zhèn)里可獲超額利益；其次，合作開發(fā)商也可按比例分成，收益一般也會超過商品房開發(fā)所得的收益。據《中國經營報》小產權房利益鏈調查，開發(fā)商每平米利潤超千元；第三，村民除自住房外也可獲得分紅，盡管這部分收益，不少村民都不是很滿意。這是目前小產權房盡管在總量上沒有統(tǒng)一的數據，但其規(guī)模卻達到驚人地步的根本原因。
據國土部不完全統(tǒng)計，2007年以前，全國小產權房的面積累計高達66億平方米。
全國工商聯(lián)數據顯示，1995—2010年間全國小產權房建筑面積累計超過7.6億平方米，大約相當于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。
今年全國“兩會”上，全國政協(xié)委員、山東財經大學教授郭松海提交了關于小產權房的提案，提案中的數據稱我國小產權房總量約50億至60億平方米，已相當于我國城鎮(zhèn)住宅數量的30%多。
有媒體統(tǒng)計，北京市的小產權房涉及超過30萬個家庭，可能是全國小產權房規(guī)模最大的城市，主要集中在通州、順義、懷柔、密云等區(qū)域，約占北京樓盤總量的20%左右。
規(guī)模龐大，法不責眾，被認為是清理小產權的難點。用市區(qū)大產權房置換了北京市昌平區(qū)宏福苑小區(qū)小產權房的齊大爺說：“都住好多年了，這些樓新的舊的大概有100來棟，都住滿了，還能趕出去，法不責眾。”
全國工商聯(lián)房地產商會會長聶梅生稱，如果對小產權房全部拆除，將激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定；其次也是住房建設資金和建筑材料的巨大浪費。
那么，既然農民通過建設小產權房可以致富，購房者可以買到便宜的房子，為什么不行呢？
專家認為，從法上講，國家法律土地制度規(guī)定的非常明確，集體土地的宅基地包括它的土地轉讓性質，只能在屬于農民范疇內運轉，城市不能運轉。因為這是從農民的根本利益出發(fā)，在社會保障不健全的情況下，這一條不能動。并且從權益利益的角度看，農民的問題就是城鄉(xiāng)差別、二元結構的問題，以及農民保障的問題，在沒有解決和建立起來的情況下，最主要是保護農民利益的問題。農村的宅基地是有限的，如果把大批農村的宅基地叫城市居民買到以后，將來可能出現(xiàn)他們的居住、生活問題。
知名媒體人劉彥認為，國土資源部此時選擇清理“小產權房”，顯然是一件耐人尋味的事情。這也表明，雖然農民利益的保護和農民權利的伸張成為共識，但如何實現(xiàn)和切實保護這一權利，不但不同的部門有不同的理解，而且實現(xiàn)起來也困難重重。
現(xiàn)行土地制度的不合理催生小產權房
對于如何處理小產權房，各界爭議較多。浙江大學土地管理學院教授楊磷杰表示，小產權房爭議的核心是土地升值收益的合理分配。
這一點也得到了城市化委員會專家委員、中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞的認同。他說，長期以來我國城鄉(xiāng)二元結構導致城鄉(xiāng)之間在保障方面的差距越來越大，而包括北京在內的一線城市房價不斷走高，使得城市人到城鄉(xiāng)接合部乃至遠郊區(qū)縣買“小產權房”的現(xiàn)象越來越嚴重。
牛鳳瑞認為小產權房命題與土地升值緊密相連；小產權房的升值，更多的是交通的改變、城市的發(fā)展作用下的結果，是社會投入的結果，而非土地所有者或使用者努力的結果；所以，土地的升值收益歸公、歸私、還是兼而有之，需要職能部門在實踐中逐步摸索出更為合理的分配方式，最終達到共贏。
城市化委員會專家委員、清華大學政治經濟學研究中心主任、全國政協(xié)委員蔡繼明在今年兩會的提案中提出，現(xiàn)行征地制度導致農民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償，是催生小產權房的原因之一。
他說，農村集體建設用地和城市建設用地產權地位的不平等表現(xiàn)在：城市國有建設用地有正式的土地使用權拍賣市場，實行市場定價，而農村集體建設用地流轉的使用權市場體系和價格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價”；城市建設用地使用主體有使用權證，可以作為抵押到銀行等融資機構進行再融資和資產評估，而農村建設用地沒有使用權證，也不能進行上述的抵押和融資行為，不具有資產功能。同時國家對農村集體建設用地的用途還進行了嚴格的規(guī)定，一旦轉變用途還需要經過國家相關部門的審批和征收。這直接導致了農民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補償。根據國研中心課題組的調查，在目前“合法的”房地產開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有 20％到 30％留在鄉(xiāng)以下，其中，農民的補償款僅占 5％到 10％；地方政府拿走土地增值的 20％到 30％；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占 40％到 50％。
而小產權房則是農民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設用地和宅基地上建設的房產，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權出讓金（其中包括由政府出面征收農民集體土地支付的征地費用）；此外，由村集體牽頭開發(fā)，也省去了開發(fā)商；而建筑商就是當地農民。如此一來，小產權房的開發(fā)就又省去了基礎設施配套費等市政建設費用。另外工程設計建設的投入、配套開發(fā)建設費用（如學校）、應繳納的稅款、營銷費用等房地產商的成本費用也都大大節(jié)省。因而其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過 1/3。這也是小產權房市場價格低廉的決定性因素。而在這一開發(fā)過程中，農民集體通過出售小產權房獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。
北師大不動產研究所所長黃興文教授從政策層面分析，相關法律法規(guī)存在明顯漏洞；從現(xiàn)實狀況分析，既得利益方勢力太大，阻礙土地市場改革的進行。雖然小產權房問題的解決并沒有速效方法，但修改相關的法律法規(guī)，承認其合法地位應該是唯一的歸宿。他強調小產權房一旦合法化，土地供應不足會得到緩解，進而明顯影響房價，改變土地壟斷現(xiàn)狀，對土地市場產生積極的影響。而維護現(xiàn)行土地制度，政府的行政成本會越來越高。小產權房問題本質上是對土地管理和相關制度的嚴峻挑戰(zhàn)，毫無疑問，目前是修改相關制度的契機。
但曾深度參與成都綜改及四川災后重建的土地確權問題的北京盈科律師事務所合伙人、資深律師王德波直言，“如果實現(xiàn)農村集體土地和國有土地的‘同地、同價、同權’，國家對土地一級市場的壟斷局面被打破，土地財政收入便會大幅度減少，這是政府不會讓小產權房任意發(fā)展的重要原因。”
華遠地產股份有限公司董事長任志強建議，對于符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，且未占用耕地的小產權房，應該通過補辦手續(xù)等方式使之合法化。另外，將小產權房作為城市住房供給體系的組成部分。淡化小產權房建設用地的集體所有制而非國有的土地性質，允許城市和城鎮(zhèn)周邊集體性質土地和小產權房的長期存在。在房價較高的一線城市試點，建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉市場，賦予農民集體土地流轉權，使小產權房轉變?yōu)楹戏ǖ纳唐贩繀⑴c到城市住房供給體系中。
小產權房何去何從，我們拭目以待。
