發(fā)改委：鐵路改革應(yīng)先政企分開再調(diào)整結(jié)構(gòu)
時(shí)間：2012-04-12 08:50:11
來(lái)源：《中國(guó)證券報(bào)》 作者：崔東
國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌在接受中國(guó)證券報(bào)記者專訪時(shí)認(rèn)為，我國(guó)鐵路體制改革應(yīng)分“兩步走”，即首先進(jìn)行鐵路“政企分開”的改革，之后再對(duì)鐵路產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。
面對(duì)鐵路發(fā)展滯后于其他交通運(yùn)輸方式、鐵路債務(wù)壓力的逐漸增大等問題，鐵路體制改革逐漸走向深水區(qū)。而“兩會(huì)”期間，高層對(duì)于鐵路體制改革的一系列表態(tài)，也令市場(chǎng)對(duì)于鐵路體制改革備受期待。
鐵路體制改革時(shí)不我待
中國(guó)證券報(bào)：關(guān)于鐵路體制改革，國(guó)務(wù)院明確提出，今年要按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。鐵路體制改革是否已經(jīng)非常迫切？
劉斌：按照國(guó)務(wù)院通過(guò)的《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》要求，交通發(fā)展應(yīng)在“十二五”期間達(dá)到總量平衡的階段，并逐漸將發(fā)展重心轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是
從目前鐵路發(fā)展的情況來(lái)看，鐵路發(fā)展占綜合交通運(yùn)輸?shù)谋戎刂鹉晗禄内厔?shì)或仍將持續(xù)，可能會(huì)面臨著不能完成“十二五”調(diào)結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。
從目前綜合交通發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，公路發(fā)展或因?yàn)殍F路發(fā)展滯后而發(fā)展得更快，由于公路發(fā)展會(huì)在一定程度上搶占土地、資金等資源，這會(huì)讓鐵路未來(lái)發(fā)展更加困難。
而另一方面講，鐵路發(fā)展應(yīng)在快速城市化發(fā)展之前進(jìn)行，鐵路如果在城市群形成后再去發(fā)展，將面臨很多問題。
此外，從鐵路自身的發(fā)展能力來(lái)看，鐵路持續(xù)投資能力明顯不足。鐵路管理體制自身也需要進(jìn)行改革。
中國(guó)證券報(bào)：那現(xiàn)在是否是鐵路改革的最好時(shí)機(jī)？
劉斌：鐵路在現(xiàn)階段的確面臨很多問題，譬如“十二五”規(guī)劃完成有難度，鐵路債務(wù)問題怎么解決，停工的項(xiàng)目如何解決，沒在規(guī)劃中卻納入部省協(xié)議的項(xiàng)目如何發(fā)展，社會(huì)資本如何進(jìn)入到鐵路建設(shè)中來(lái)……如果鐵道部進(jìn)行體制改革，這些問題可能會(huì)得到實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。
目前也的確是改革好時(shí)機(jī)，如果“十二五”時(shí)期以后，鐵路“四縱四橫”骨架工程將完全建成，屆時(shí)鐵路再進(jìn)行改革將面臨的都是改革成本。譬如在債務(wù)解決問題上，現(xiàn)在可以通過(guò)社會(huì)化籌資解決，而如果項(xiàng)目利用現(xiàn)有的融資模式建設(shè)完成后，再去解決債務(wù)問題，成本會(huì)非常高。
四、五年前可能是個(gè)更好的時(shí)間點(diǎn)，但是當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)沒有那么深，鐵路所面對(duì)的矛盾也沒有這么突出。鐵路發(fā)展在“十一五”期間的確出現(xiàn)了問題，包括要反思“十一五”發(fā)展節(jié)奏的問題等。
從政企分開到產(chǎn)業(yè)組織調(diào)整
中國(guó)證券報(bào)：1998年至2001年，鐵路曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)“網(wǎng)運(yùn)分離”的改革，為什么會(huì)失敗？
劉斌：鐵路近些年來(lái)一直在摸索并嘗試了大大小小很多次改革，但是在改革中有一個(gè)問題一直沒有明確，就是鐵路改革的導(dǎo)向性。
我們首先要明確的是，通過(guò)鐵路體制改革，應(yīng)解決鐵路長(zhǎng)期發(fā)展不足的問題；解決長(zhǎng)期政企合一導(dǎo)致的運(yùn)價(jià)不透明、價(jià)格扭曲、壟斷經(jīng)營(yíng)問題等一系列問題。而這
些問題的根本，可以概括為三個(gè)關(guān)系的調(diào)整。即鐵路與政府的關(guān)系、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系、路網(wǎng)與運(yùn)輸?shù)年P(guān)系（鐵路資產(chǎn)的關(guān)系）。其中，鐵路與政府的關(guān)系是問題的
核心。
這就使得改革分為兩個(gè)層次，一是調(diào)節(jié)鐵路和政府的關(guān)系，第二是調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在很多改革都是因?yàn)樾袠I(yè)內(nèi)部組織關(guān)系沒有理清楚，而延誤了第一個(gè)問題的改革。比如鐵路發(fā)展問題、投資問題、鐵路運(yùn)輸組織、調(diào)度指揮等問題，這些問題一提出，好像第一個(gè)問題就很難改。
實(shí)際上是，改革的第一步要實(shí)現(xiàn)政企分開，而接下來(lái)的改革，應(yīng)該由新的鐵道主管部門來(lái)進(jìn)行的，而不是一個(gè)行政部門來(lái)改其他行業(yè)的問題，而且只有這樣改，改革才能得到推動(dòng)。
中國(guó)證券報(bào)：對(duì)于改革方案，現(xiàn)在業(yè)內(nèi)有很多種不同的意見，究竟是該像歐洲一樣搞“網(wǎng)運(yùn)分離”，還是像美國(guó)一樣做“網(wǎng)運(yùn)一體”，或者像日本的“區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)”，哪種方案更適合中國(guó)？
劉斌：中國(guó)的鐵路改革是非常復(fù)雜的，現(xiàn)在討論的方案都沒有經(jīng)過(guò)時(shí)間的檢驗(yàn)，說(shuō)哪種改革方案就是最好都是預(yù)測(cè)的，都缺乏實(shí)踐依據(jù)，各國(guó)的改革模式也不適宜直接套用。
目前談改革的產(chǎn)業(yè)組織方案還為時(shí)過(guò)早，鐵路改革最關(guān)鍵的是解決“鐵路與政府之間的關(guān)系”這個(gè)問題，核心都是改革鐵道部核心職能問題。接下來(lái)另外“兩個(gè)關(guān)系”的改革中，鐵路產(chǎn)業(yè)企業(yè)邊界，運(yùn)輸組織等方案即使有瑕疵，也是可以不斷完善和調(diào)整的。
中國(guó)證券報(bào)：有建議稱，鐵道部進(jìn)行政企分開后，并入交通部組建“大部制”；但也有聲音說(shuō)，之前民航局并入交通運(yùn)輸部的改革是失敗的，交通“大部制”的思路到底有沒有意義？
劉斌：按照大部制的要求，形成我國(guó)綜合運(yùn)輸管理體制是一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)，其融合過(guò)程是漸進(jìn)的，管理機(jī)構(gòu)調(diào)整是關(guān)鍵步驟，但是具體工作職能的合并還需要根據(jù)我
國(guó)的情況，有序推進(jìn)。鐵道、公路、民航、水運(yùn)等納入一個(gè)行政管理部門管理，符合現(xiàn)代綜合運(yùn)輸發(fā)展的方式和趨勢(shì)，解決我國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展階段面臨的一些核心問
題也需要管理體制改革來(lái)推進(jìn)。就鐵路而言，行業(yè)管理職能、運(yùn)輸組織職能、資產(chǎn)管理職能分開，即把行政職能拿出來(lái)，實(shí)現(xiàn)鐵路行業(yè)政企分開，政資分開。在這關(guān)
鍵一步的改革完成以后，推進(jìn)大交通部的改革也更容易了。
