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2025年03月14日
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上海市：加大小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點力度
最近，上海市貫徹落實科學發(fā)展觀，加快推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，加大小城鎮(zhèn)發(fā)展改革力度，并出臺了相關的政策。上海市堅持以規(guī)劃為龍頭，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以改革為動力，進一步解放思想，加強政策聚焦和區(qū)域整合，突破郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展瓶頸，著力提升基礎設施和社會事業(yè)建設水平，著力推動政府職能轉變和制度創(chuàng)新，進一步增強試點鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展能力，以點帶面，積極推進本市農(nóng)村改革和發(fā)展，加快本市郊區(qū)城市化進程，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)國家發(fā)展改革委《關于開展第二批全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作的通知》精神，2009年8月7日，上海市人民政府下發(fā)了《關于開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點的政策意見的通知》文件，就開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點提出一攬子政策意見。計劃通過5年左右或者更長時間的努力，把上海市第二批全國發(fā)展改革試點鎮(zhèn)建設成為與現(xiàn)代化國際大都市要求相適應，具有較強產(chǎn)業(yè)承載能力、人居環(huán)境優(yōu)良、資源節(jié)約、功能完善、社會和諧、各具特色的郊區(qū)示范城鎮(zhèn)。
一、強化規(guī)劃引導，優(yōu)化試點小城鎮(zhèn)布局
上海市委副書記、市長韓正2009年7月15日在市政府常務會議上指出，在實現(xiàn)科學發(fā)展的過程中，規(guī)劃起著先導和引領作用，要在本市“兩規(guī)合一”的基礎上，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展格局；要進一步完善規(guī)劃執(zhí)行機制，確保土地資源利用效率，加快本市產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。一是支持區(qū)縣開展試點鎮(zhèn)總體規(guī)劃評估和修編。上海市要求各區(qū)縣政府從試點鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α①Y源環(huán)境承載能力和吸納人口能力出發(fā)，進一步明確試點城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求及功能定位，經(jīng)規(guī)劃評估確有必要的，啟動試點鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編工作。要制定試點鎮(zhèn)近期建設規(guī)劃，根據(jù)市和區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的各項要求，統(tǒng)籌安排城市、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)的空間布局和發(fā)展時序；二是編制和實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤方案。上海市按照國家發(fā)展改革委和國土資源部相關文件要求，編制城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤專項規(guī)劃，報國土資源部批準后實施。通過農(nóng)村建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤，有效保護耕地資源，節(jié)約集約利用建設用地，進一步推動城鄉(xiāng)用地科學合理布局。
二、促進產(chǎn)業(yè)集聚，提升試點鎮(zhèn)綜合實力
一是積極支持符合條件的試點鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)項目落地。上海市對試點鎮(zhèn)內(nèi)原有的產(chǎn)業(yè)區(qū)，按照全市工業(yè)用地布局和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊規(guī)劃梳理要求進行項目審核。對于符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)保標準等要求的，經(jīng)市發(fā)展改革、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃國土、環(huán)保等部門共同認定，積極支持其項目用地辦理“招、拍、掛”出讓手續(xù)。
二是引導和支持產(chǎn)業(yè)能級的提升。對有條件發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟，以及商業(yè)、物流業(yè)等其他服務業(yè)的試點鎮(zhèn)，其原屬鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地，經(jīng)市有關部門認定，可轉化為經(jīng)營性用地，具體以控制性詳細規(guī)劃為準。上海市節(jié)能減排專項資金支持試點鎮(zhèn)加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能和工藝，市自主創(chuàng)新和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大項目專項資金支持試點鎮(zhèn)符合條件的高新技術產(chǎn)業(yè)化項目落地。采用“區(qū)(企)鎮(zhèn)”合作模式，探索建立國家級、市級開發(fā)區(qū)，以及大型企業(yè)集團與小城鎮(zhèn)建設聯(lián)動發(fā)展機制。
三、推進結構升級，提高試點鎮(zhèn)服務業(yè)發(fā)展水平
一是積極支持服務業(yè)重點項目、公共平臺和特色園區(qū)建設。上海市服務業(yè)引導資金積極支持試點鎮(zhèn)服務業(yè)重點項目、公共服務平臺建設和現(xiàn)代服務業(yè)特色園區(qū)規(guī)劃編制，以及現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)、生產(chǎn)性服務業(yè)功能區(qū)的發(fā)展。各級財力要支持有條件的試點鎮(zhèn)按照專業(yè)、區(qū)域規(guī)劃和功能定位，改建或新建大型農(nóng)產(chǎn)品交易市場等各類特色市場，優(yōu)先安排國債資金支持試點鎮(zhèn)產(chǎn)地和樞紐型骨干農(nóng)產(chǎn)品交易市場的信息系統(tǒng)以及檢驗檢測系統(tǒng)建設。
二是支持有條件的試點鎮(zhèn)大力發(fā)展旅游業(yè)。上海市要求旅游主管部門參與試點鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制工作，支持有旅游資源優(yōu)勢的試點鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)村觀光休閑旅游業(yè)。市旅游主管部門要優(yōu)先推薦試點鎮(zhèn)的國家A級旅游景區(qū)(點)或工、農(nóng)業(yè)旅游示范點。在不改變土地集體所有性質和土地用途，不損害農(nóng)民土地承包權益，符合土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境影響評價的前提下，探索通過土地承包經(jīng)營權流轉的方式，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光旅游項目。對投資額較大的重點旅游項目，參照上海市重大產(chǎn)業(yè)化項目相關規(guī)定，優(yōu)先保證用地。
三是支持農(nóng)民通過多種組織形式經(jīng)營“農(nóng)家樂”。支持試點鎮(zhèn)農(nóng)民利用宅基地、自留地等開展“農(nóng)家樂”經(jīng)營，市和區(qū)縣衛(wèi)生、環(huán)保、消防、特種行業(yè)等主管部門要簡化相關程序，盡快辦理登記、審批手續(xù)。市有關部門用于發(fā)展“農(nóng)家樂”的專項資金，優(yōu)先支持試點鎮(zhèn)發(fā)展“農(nóng)家樂”。
四、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高試點鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平
一是推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項目建設。充分發(fā)揮國家、上海市財政支農(nóng)資金對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支持作用，率先在試點鎮(zhèn)開展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項目建設。上海市財政支農(nóng)資金要重點支持試點鎮(zhèn)發(fā)展標準化畜禽養(yǎng)殖場、標準化水產(chǎn)養(yǎng)殖場以及其他特色農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖項目。
二是優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品加工流通。支持農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)與試點鎮(zhèn)進行戰(zhàn)略合作，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品加工等項目建設。鼓勵試點鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社開展農(nóng)業(yè)新技術應用推廣、品牌建設、農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外市場促銷等經(jīng)營活動，市財政支農(nóng)資金優(yōu)先給予貸款擔保、貼息、補貼等支持。
五、改革用地制度，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點
一是支持開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤改革試點。選擇條件成熟的試點鎮(zhèn)優(yōu)先開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，建立增減掛鉤項目區(qū)，通過建新、拆舊和土地復墾，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理。項目區(qū)內(nèi)需征收集體土地的，要依法辦理土地征收手續(xù)，依法給予補償。項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，無償換取項目區(qū)內(nèi)搬遷安置房或獲得等價的貨幣補償。經(jīng)出讓獲得土地使用權的農(nóng)民搬遷安置房，予以房地產(chǎn)權登記。
二是支持試點鎮(zhèn)整合工業(yè)用地和參與土地儲備。推動試點鎮(zhèn)老鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，由市、區(qū)縣優(yōu)先安排動遷企業(yè)的用地指標，置換出的原工業(yè)用地，依照批準的規(guī)劃實施管理。同時，試點鎮(zhèn)可將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的近期建設用地分批次轉用和征收后作為政府的土地儲備。
三是支持有條件的自然村落集中歸并。對未實行增減掛鉤試點、有條件歸并的試點鎮(zhèn)零星自然村落，在統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，逐步實行歸并。整理復墾形成的耕地占補平衡指標由該鎮(zhèn)優(yōu)先使用。
四是率先開展集體建設用地使用權有償使用及流轉試點。允許試點鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟組織以出讓、出租等形式對集體建設用地進行有償使用，收益歸集體經(jīng)濟組織所有。允許土地使用人通過土地有形市場，以轉讓、轉租等形式將集體建設用地進行流轉。
六、增加財政投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務設施建設
一是加大對試點鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設的投入力度。上海市和各區(qū)縣兩級財政逐步加大對試點鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設的投入力度，重點支持試點鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)骨干道路、危橋改造、供排水管網(wǎng)、污水處理設施、信息設施、環(huán)衛(wèi)設施、公園綠地設施、清潔能源等基礎設施項目建設。完善試點鎮(zhèn)與周邊高速公路網(wǎng)和干線公路網(wǎng)連接。對區(qū)位條件較好、經(jīng)濟實力較強的試點鎮(zhèn)，按照現(xiàn)代化小型城市的要求配置基礎設施和公共服務設施。市建設財力和各有關部門預算內(nèi)資金優(yōu)先支持試點鎮(zhèn)社區(qū)事務受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、社區(qū)文化活動中心以及養(yǎng)老服務設施等建設。
二是完善土地出讓金收益扶持政策。上海市按照批準的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤規(guī)劃，以5年為實施期限，以項目支出的形式由區(qū)縣政府審批有關項目，把項目區(qū)內(nèi)取得的市和區(qū)縣土地出讓收入主要用于試點鎮(zhèn)基礎設施建設。土地出讓收入市得部分的支出安排參照每鎮(zhèn)的實際出讓規(guī)模確定。
三是支持降低農(nóng)民搬遷安置房建設成本。上海市要求項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民搬遷安置房及公建配套設施建設中所涉及的各種行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務性收費，參照《上海市建設交通委關于鼓勵郊區(qū)村民參與集中統(tǒng)一建房的若干意見》(滬建城〔2003〕458號)予以減免。
四是對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目區(qū)內(nèi)拆舊復墾還耕給予補貼支持。上海市要求實施增減掛鉤規(guī)劃的試點鎮(zhèn)，須向市規(guī)劃國土資源局申報土地整理復墾方案。項目區(qū)內(nèi)屬拆舊的農(nóng)民宅基地和其他集體建設用地全部復墾還耕且地力達到國家標準二等的試點鎮(zhèn)，經(jīng)市規(guī)劃國土資源等部門驗收合格，從市管耕地開墾費等專項資金中予以安排補貼。
七、深化體制改革，強化試點鎮(zhèn)公共管理和服務職能
一是加快政府職能轉變和管理體制改革。探索對具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的試點鎮(zhèn)賦予必要的城市管理權限，積極推動行政管理權向試點鎮(zhèn)延伸，通過市和區(qū)縣有關部門委托或授權，試點鎮(zhèn)可享有部分區(qū)級行政管理權，包括規(guī)劃土地部門委托的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理事項，綠化市容部門委托的臨時使用綠地和配套建設的環(huán)衛(wèi)設施管理事項，人力資源社會保障部門委托的勞動保障監(jiān)察檢查事項，以及衛(wèi)生、文廣影視、工商、民政等部門委托的食品衛(wèi)生、文化市場、無證經(jīng)營及農(nóng)村和社區(qū)公共事務協(xié)調(diào)管理事項。
二是將部分試點鎮(zhèn)納入“鄉(xiāng)財縣管”范圍。上海市將部分財政收入規(guī)模較小、財力支出缺口較大的試點鎮(zhèn)納入本市“鄉(xiāng)財縣管”范圍。區(qū)縣財政通過完善轉移支付方案，提高試點鎮(zhèn)政府財政保障能力，使其財力與承擔的社會職能相匹配。
三是拓展小城鎮(zhèn)建設多元化投融資渠道。要求區(qū)縣加強對試點鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施建設投資的統(tǒng)籌。支持有條件的試點鎮(zhèn)組建多元參股的城鎮(zhèn)投資開發(fā)公司。支持試點鎮(zhèn)開展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融組織的試點。
八、加強組織領導，有序推進小城鎮(zhèn)試點
一是建立試點工作協(xié)調(diào)推進機制。上海市建立由常務副市長牽頭的市小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作聯(lián)席會議，成員單位由實施上述政策的責任部門組成，辦公室設在市發(fā)展改革委。辦公室成員單位由市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息化委、市商務委、市財政局、市建設交通委、市農(nóng)委、市規(guī)劃國土資源局等部門組成。試點鎮(zhèn)所在區(qū)縣也要建立相應的推進協(xié)調(diào)機制。
二是有步驟推進試點。上海市強調(diào)，有關區(qū)縣政府是本市小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作的責任主體，要加強領導，確保試點工作有序推進。并要求市發(fā)改委、財政局、規(guī)劃國土資源局等相關職能部門按照職責制定實施細則，以確保試點政策有效落實。進一步明確基礎設施、公共服務、社會事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各項基本指標，開展試點工作的評估和考核。
(來源：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心《試點工作通訊》2009年第16期；版權申明：本文版權屬城市中國網(wǎng)所有，摘編轉載請注明出處)
