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2025年03月14日
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全國政協十一屆五次會議于3月9日上午9時在人民大會堂舉行第二次全體會議，多名政協委員將就有關議題作大會發言。
[全國政協委員、內蒙古自治區政協副主席 伏來旺]各位委員，我代表全國政協民族宗教委員會和內蒙古政協發言，題目是《工業化城鎮化進程中的“三牧”問題》。
“三牧”即牧業、牧區、牧民。按國家產業劃分屬“大農業”，但其特殊性明顯。一是草原不同于農田，一旦毀壞難以恢復;養畜不同于種地，牲畜既是生產資料，也是生活資料。二是“三牧”大多在邊疆少數民族地區，牧民生活方式和習俗與“三農”差異大。三是生產方式上，“三牧”游牧定居結合，使草場永續利用。“三牧”關系國家統一、民族團結、邊境安寧。
“三牧”曾經的失誤都源于脫離實際。內蒙古在“土地改革和合作化”時期，牧區一度照搬農區辦法，曾一夜之間屠宰牲畜無數，造成重大損失，影響人心穩定。時任內蒙古黨委書記的烏蘭夫同志與區黨委經過調研，提出“三不兩利”(即:不分不斗，不劃階級，牧工牧主兩利)與“穩寬長”(即:政策要穩、辦法要寬、時間可以長)的政策，中央在全國牧區推廣。“文革”中，有的地方曾開墾草原種糧，以致草原至今未恢復。
在工業化、城鎮化進程中，國家高度重視“三農”，但“三牧”曾一度有所忽略。以內蒙古為例，2011年各種涉農涉牧補貼、項目資金約150億元，其中涉牧補貼和項目資金僅47.54億元。另據有關研究人員反映，國家惠農政策一百多項，但涉牧補貼僅十幾項，生豬、奶牛補貼也大多只惠及到城郊農區。
當前，“三牧”在工業化、城鎮化過程中不容忽視的主要問題，一是有的地方推進工業化與保護牧區草原產生了矛盾;二是有的礦業開發引發與牧民的糾紛;三是有些地方政府在實行“退牧還草”和生態移民中，工作簡單化，以致花錢建好了“牧民新村”，而牧民不愿進、穩不住;四是牧民的草原情結、文化心態和習俗未得到充分尊重，心理上不平衡;五是牧區開發與《草原法》、《草原管理條例》中的“草畜雙承包”、“雙權一制”等法規發生沖突等。這些問題發生在局部，但解決不及時會影響大局。國務院去年頒布的《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》有利于“三牧”的工業化、城鎮化。為進一步抓好落實，現提出如下建議:
第一，要充分認識“三牧”的特殊性。我國牧區大多遠離中心城市和市場，社會發育程度遠不及城鎮乃至農村。牧民生產生活與草原放牧緊密相連，勞動知識、技能簡單，一些人篤信宗教，對新的生產生活方式期待不夠強。這些特殊性決定了“三牧”實現城鎮化、工業化的復雜性和長期性。政府要加強教育引導，但根本是要從實際出發，防止犯“急性病”，切忌一刀切和強迫命令。
第二，要充分認識草原生態對我國環境安全的重大作用，切實處理好開發與保護的矛盾。資源開發應以堅持《草原法》為前提，不能隨意改變草牧場的用途和承包關系。在可開發的地方，要堅持工牧協調、科學規劃、分類指導，特別要堅持以水為先、以水為限的原則，即有礦有水可優先開發，有礦能引水合理開發，有礦沒水禁止開發。近年來，內蒙古堅持“點上開發、面上保護”，用1%資源開發獲(賺)取的利潤反哺草原，換取99%的良好生態，這種做法值得肯定。
第三，要協調好開發企業與當地牧民的利益關系。針對有的企業不顧群眾利益甚至傷害牧民感情的問題，要教育和糾正，更要建立合理的利益分配機制，還可嘗試牧民以草場使用權入股的形式，讓牧民參與到企業的生產經營中。
第四，要切實解決以工補牧、以城帶牧的問題，搞好總體規劃，并堅持“穩寬長”的原則。我國牧區地域廣闊，大城市很難輻射到。應重點建好縣(旗)及以下城鎮，上聯中心城市，下接廣大牧區;牧民外出方便，交通成本低;房價和生活消費合適，易扎根;地緣近、語言通、習俗同，有歸屬感。有條件的縣(旗)工業園區建設，要通過畜牧業產業化帶動周邊牧區，形成以工補牧、以城帶牧，與牧民住房、就業、醫療、子女入學等事業協調發展的良性循環。有條件的地方，還可培育、支持牧業專業合作經濟組織。
第五，國家要在“兩化”帶“三牧”方面進行頂層設計，并要有法律保障。要進一步完善《民族區域自治法》、《草原法》和《草原條例》，將草原生態補償、生態資源價值屬性、環境行為界限等加入其中。建議開征“草原礦產資源補償費”，設立“草原保護補償資金”，開征一般環境稅及補償性的污染排放稅，用于草原生態建設。
