蔡繼明：以大城市群為主體形態 推進城市化進程
時間：2012-03-04 07:53:27
來源：人民日報 作者：耿寬謀
一、我國已進入工業化中后期，應優先發展大城市
根據我國習慣劃分，人口在20萬以下的城市為小城市，人口在20萬到50萬之間的城市為中等城市，人口在50萬到100萬之間為大城市，100萬到200萬之間為特大城市，200萬以上為超大城市。按照這樣的標準類推，1000萬以上的城市，應該稱作超特大城市了。本文所謂大城市則指百萬人口以上的城市，包括前述特大城市、超大城市和超特大城市。
大力發展小城鎮，是我國改革開放初期為適應“離土不離鄉”、“進廠不進城”的農村工業化模式而采取的戰略。我國目前的經濟發展已經進入工業化中后期，經濟發展的動力源已經由農村轉移到城市，農村工業化已轉向城市工業化，以小城鎮為主的城市化模式也應適時轉變成以大城市為主的城市化模式，主要理由如下：
1. 大城市是推進新型工業化的基礎。一方面新型工業往往是成套機器設備、各類化工原料、精密器械與儀表、高技術的電子元件制造與軟件設計等重化工業和電子工業，這些產業要求的經濟規模一般比較大，它需要城市功能的服務，需要大規模的工業基礎設施支持，需要大量的勞動力，需要產業集聚的效益，需要緊靠它的大用戶，需要第三產業的服務，特別是為生產服務的第三產業，而這一切都只有大城市能夠方便地提供。另一方面，我國正在走工業化帶動信息化、信息化促進工業化的路子，而發達國家的實踐表明，大城市和密集的城市群至今仍然是信息化的主要載體。
2. 大城市為服務業發展提供了更廣闊的空間。從現在起到本世紀中期，我國都面臨著巨大的就業壓力，而以服務業為主體的第三產業是吸納就業尤其是農村剩余勞動力的主要領域。服務業的一個重要特點是人口必須集中到一定規模時，服務企業才能盈利，服務業特別是現代服務業才能作為產業來經營。只有在大城市里，門類齊全、高度配套、分工細致、功能明晰的第三產業才會有廣闊的生存和發展空間。特別是日常利用頻度較少的服務業，較特殊的服務業，在小城市和城鎮根本無法生存，只有在大城市中才能得以發展。這就是服務業往往集中在大中城市的基本原因。
3. 大城市比中小城市更能集約和節約使用土地。我國從現在起到本世紀中期，將進入城市化加速發展階段。城市化的空間擴展必然要占用耕地，而我國目前只有18.2億畝耕地，黨中央國務院提出要保證18億畝耕地的紅線不能突破。要化解城市化占用耕地和保護耕地的矛盾，就必須以大城市為主體加快城市化進程。因為就人均占用的耕地而言，大城市要少于中、小城市，中、小城市要少于小城鎮。1998年我國特大城市的人均占地面積為53.4平方米,大城市和中等城市分別為88和108平方米,小城市和建制鎮為143和154平方米，小城鎮人均建設用地超過特大城市近2倍。
4. 大城市更易于控制和減少污染。從城市控制污染的能力來看，大城市在創造同量GDP的條件下，其污染物排放量遠遠低于中小城市。而且，由于規模經濟的原因，大城市降低單位污染的成本也遠低于中小城市，特別是小城鎮。以1995年為例，當時坐落在全國各個城鎮的鄉鎮企業的總產值占全國GDP的25%，但所排泄的各種污染物，大都超過全國工業污染排放總量的25%。一般說來，一個小城鎮，要有供水設施、垃圾處理設施、污水處理設施等城鎮的基本基礎設施，5萬人口才是比較經濟的規模。而2003年在我國20600個建制鎮中，鎮區人口在3萬人以上的只有800個。
5. 國際經驗提供了有力證據。從世界各國的城市化經驗來看，發展最快的是大、中城市，其次是小城市，最慢的是小城鎮。美國紐約都市群長965公里，寬160公里，占美國面積的1.5%；人口約7000萬，占美國總人口的四分之一。20世紀世界相繼形成的大都市群還有美加五大湖大都市群、日本大東京都市群、歐盟大巴黎都市群、英國大倫敦都市群。上述五大都市群人口3億多，在世界經濟中舉足輕重。
三、以大城市群為主體形態推進我國城市化進程
2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城鎮協調發展”的戰略。顯然，所謂“大中小城市和小城鎮協調發展”不等于大中小城市和小城鎮同步發展或平行發展，根據人口、土地、工業化程度和經濟發展水平等因素，在城市化進程中，大中小城市和小城鎮的地位和比重一定是有高低大小之分的。正以為如此，國務院2011年6月頒布的《全國主體功能區規劃》， 對“大中小城市和小城鎮協調發展”戰略做出了更加全面系統的詮釋，這就是要構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局，即以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成的城市化戰略格局。這一戰略實質上是要形成一種“集中—均衡”式的國土空間開發模式。所謂集中，是指在較小區域范圍內集中開發，促進產業集聚發展，人口集中居住，城市密集布局，以較少的國土空間承載大規模、高強度的工業化城市化活動，提高空間利用效率。所謂均衡，是指在全國范圍內，形成若干個人口經濟密集的城市化地區，并在全國國土空間上相對均衡分布，形成帶動區域發展的新增長極，逐步縮小區域差距。
可見，《全國主體功能區規劃》所確定的城市化戰略，是對中共十六大所確定的“大中小城市和小城鎮協調發展”戰略的具體化，和優先發展大城市戰略是完全一致的。
四、若干政策建議
1.將城鎮化戰略改為城市化戰略
根據以上分析，我們建議在中共十八大報告和以后的官方文件中，不宜再繼續提“城鎮化”戰略，而應改為“城市化”戰略。因為“城鎮化”主要是以鄉村社區集中為重點，強調的是“農民離土不離鄉”、“進廠不進城” 或“進城不落戶”、“遷徙不定居”，其結果是小城鎮遍地開花，既占用了大量耕地，又達不到城市化的理想效果。而“城市化”戰略，不僅強調農業勞動力向非農產業的轉化，更強調農村居民向城市居民的轉化。
況且，城鎮化這個概念本身就很令人費解。如果其中的“城”特指縣級以上城市（包括前述大中小和特大、超大城市），“鎮”特指縣政府和鎮政府所在地即建制鎮，那么，“小城鎮”就應該既包括小城市，也包括建制鎮中的小鎮。但果真這樣理解，所謂“大中小城市和小城鎮協調發展”的命題中，就既包含了前后重復的小城市，又漏掉了建制鎮中的大中鎮。更恰當的表述應該是：大中小城市和建制鎮協調發展。如果我們用城市化代替城鎮化，可以把建制鎮看作是超小城市，這樣，中共十六大的提法就可以改為：“大中小城市和超小城市協調發展”。
2. 把“加強中小城市和小城鎮發展”改為以發展大城市為主，或以城市群作為推進城市化的主體形態
根據我們從城市的經濟功能、吸納就業的能力、控制污染的功能和占用耕地的數量所做的分析，大城市優先發展戰略，優越于大中小并重戰略，更優越于小城鎮優先發展戰略。所以，我們不僅應該用“城市化”戰略取代“城鎮化”戰略，還應該用“大城市優先發展”取代“加強中小城市和小城鎮發展”，或按照《全國主體功能區規劃》的提法，以城市群作為推進城市化的主體形態。
當然，我們強調大城市（包括特大城市、超大城市、超特大城市以及大都市群）優先發展戰略，并非完全排斥中小城市和建制鎮的發展，只是強調在未來城市人口的發布中，大城市要占較大的比重。比如，假定到本世紀中期（2050年）總人口達到16億，真實城市化水平達到75%，城鎮人口的分布為：特大以上城市占30%；大城市占15%；中等城市占10%；小城市占5%；建制鎮占15%。從這個意義上說，只要我們制定出合理的規劃，引導城市人口主要分布在中等以上的城市，即使不提“大城市優先發展”，也是可以的。
這里建議中央政府放寬對特大城市和超大城市發展的限制。多年來我國一直將100萬人口以上城市都定義“特大城市”，政府出臺的有關城市化的政策都有“嚴格控制特大城市規模”的提法，這顯然不利于“大城市優先發展”戰略的實施。建議對100萬－400萬人口的大城市，積極鼓勵其發展；對400萬至800萬人口的大城市的發展，要適當加以限制；只是對800萬以上人口的城市發展，才有必要嚴格限制，要爭取有更多特大和超大城市發展成具有較強競爭力的國際化大都市。
同時，對人口規模和經濟總量已經達到中等城市水平的建制鎮，盡快升格為市。比如，像廣東省東莞市下轄的虎門鎮，其城鎮人口已經超過50萬，財政收入超過18億，但仍然是一個鎮級政府編制，這就嚴重制約了虎門城市化的進程和經濟社會的發展。
3.如果不便改變已有提法，對“小城鎮”的發展要做出明確的界定和科學的規劃
如果考慮到中央已經在多個文件中強調發展小城鎮，不便加以改變，那就應該對發展小城鎮做出明確的限定和科學的規劃。應該強調，所謂加強小城鎮發展，重點是建設好19234個建制鎮中2000個大鎮（包括城關鎮和中心鎮），把相當一部分城關鎮發展成小城市，有條件的建成中等城市。絕不是籠統地發展所有建制鎮，更不是盲目地發展數以萬計的非建制鎮。在推進城市化發展的過程中，處在都市群中的小城鎮，均可視為大城市的衛星鎮來發展；而未處在都市群中的每一個縣，最多選擇交通條件較好，非農產業發展基礎條件較好的一、二個鎮，作為縣域經濟的次中心加以發展。建議到2050年將2000個城關鎮和中心鎮發展成平均容納10萬人口的小城市或鎮級市（總計容納2億人口），另外將其余2000個交通條件較好，非農產業發展基礎條件較好的小城鎮建設成能平均容納2萬人口中心鎮（總計容納0.4億人口）。
