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2025年03月14日
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——河南安陽市殷都區(qū)城市管理調(diào)查
安陽市殷都區(qū)從提高執(zhí)政能力的高度，用改善民生的思路，密切聯(lián)系群眾的方式，用“愛民如傷”的理念，來引領(lǐng)城市管理，統(tǒng)籌城市管理，幫助弱勢群 體，全力解決民生問題，城市管理中存在的老大難問題從源頭得以解決，使城市管理上了一個新臺階。殷都區(qū)城市管理的積極實踐，是對社會管理模式的探索和創(chuàng) 新。本報今天發(fā)表安陽市殷都區(qū)城市管理的調(diào)查文章，或許對其他地方的城市管理有所借鑒。
城市管理是一項重要的社會管理。其職責(zé)從表面看主要是管理市容，而實際內(nèi)容則聯(lián)系著方方面面的民生。在目前社會矛盾加劇、利益沖突增加的情況下，城市管理很容易成為社會矛盾的聚集點和爆發(fā)點。
然而，由于一些城市管理部門對城市管理的內(nèi)涵和方式理解較為膚淺，執(zhí)法理念偏頗，執(zhí)法行為粗暴簡單，造成執(zhí)法效果弱，管理成效差，甚至還損害了 政府形象，激化了社會矛盾。城市管理等七八頂堂堂的大蓋帽，仍然“對付”不了一頂小草帽，使城市管理飽受社會質(zhì)疑和詬病。城市管理和小商小販之間經(jīng)常處于 “拉鋸”狀態(tài)，“‘?dāng)场M我退，‘?dāng)场宋疫M，‘?dāng)场Ｎ易贰笔请p方的常用戰(zhàn)術(shù)。許多地方的城市管理就一直在這樣的“游擊怪圈”里盤桓，沒有根本性的突 破。城市管理這項重要的社會管理被扭曲和異化，使社會管理層面潛伏著巨大的矛盾和風(fēng)險。
按照城市管理部門的習(xí)慣思維，“哪里市容亂，就是管理不嚴(yán)，就應(yīng)該加大執(zhí)法力度”，按照這樣的管理邏輯，安陽市殷都區(qū)城市管理行政執(zhí)法局也曾向 區(qū)委書記李南沉請示：由于管理難度大，希望派公安配合。李南沉卻一臉嚴(yán)肅：“你要公安配合什么，想把內(nèi)部矛盾變成敵我矛盾嗎？”沒有強力部門的配合，殷都 區(qū)的城市管理豈不更糟？記者暗訪老百姓時卻意外地聽到：“我們殷都區(qū)城市管理的秩序好、干凈衛(wèi)生，遠(yuǎn)近聞名。”“俺這里的城管不打人，不強扣東西，遇事溝 通交流，還幫我們解決困難，甚至都成了朋友。”調(diào)查顯示，老百姓對殷都城管的滿意率達到83％，城管還榮立集體三等功。
殷都區(qū)的城管真的能解決好城市管理中的棘手問題？他們手中握有什么制勝利器？帶著這些疑問，記者對殷都區(qū)的城市管理進行了調(diào)查。
城管——社會管理的風(fēng)口浪尖
殷都區(qū)位于安陽市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，是豫北老工業(yè)基地，市政建設(shè)比較滯后。隨著城市化進程的加快，大量城中村失地農(nóng)民和外地農(nóng)民工都在城市謀生。附近工業(yè)企業(yè)的下崗職工、來廠家屬，以及城市貧困家庭等，有不少人在路邊擺攤設(shè)點，做小本生意以維持生計。
隨著改革的深入，社會利益關(guān)系和深層次矛盾日益凸顯。一些社會矛盾的長期積累，貧富差距的不斷拉大也造成群眾的不滿情緒和積怨。政府與公檢法部門和群眾之間存在的一些誤會。城市管理的相關(guān)法律又比較滯后，城市管理的職責(zé)不清，機制不順，多頭管理等問題也比較突出。
這些綜合因素?zé)o疑造成了殷都區(qū)城市管理面對的不是一個簡單的市容問題，而是一個不易破解的社會綜合難題，城市其他管理部門恐怕都難以與之相比 擬。如工商、稅務(wù)部門管理的是登記在冊的和有一定規(guī)模的經(jīng)營戶；公檢法打擊的是犯罪嫌疑人；民政部門是把管理和救助融為一體；其他管理部門管理的人群更少 或者層次更高。唯有城市管理部門面對的是大量的用影響城市秩序的方式求生存的弱勢群體，而且雙方的意向趨勢常常是相沖突的。
在目前社會矛盾增加，利益訴求沖撞，同時又要關(guān)注民生，構(gòu)建和諧社會的這樣一個社會階段，城管被推到了風(fēng)口浪尖上，這是社會的風(fēng)口浪尖，更是政治的風(fēng)口浪尖。如果不從政治的高度認(rèn)識這一點，就不可能用富有政治智慧和管理智慧的辦法進行城市管理。
理念——在火與淚的碰撞中升華
在殷都區(qū)進行暗訪時，記者聽到市民說：“殷都區(qū)城市管理現(xiàn)在搞得好，可是前些年城管也常和小商販打架啊！”記者向殷都區(qū)城市管理行政執(zhí)法局長張 保良求證，他面帶苦笑說：“打啊，怎么不打。小商販占道經(jīng)營，擾亂市容，又不服管理，沒有辦法，城管只好扣他東西，他不讓扣，拉拉扯扯就打了起來，有時候 一個月要打八九架。”記者問打的“成果”怎么樣？張局長說，一打三傷啊！一傷老百姓的心；二傷城管的聲譽，老百姓不客氣地給城管送了“土匪”的雅號；三傷 政府形象，增加了老百姓對政府的不滿情緒。可是城市管理水平卻沒有根本改善，小商小販仍舊照擺不誤，只是多了幾分憎恨心理，與城管捉起了迷藏。
當(dāng)時在殷都區(qū)政府工作的李南沉心情沉重地對張保良說：“不能再打了呀！如果你們的姐妹、兄弟下崗了，從農(nóng)村進城了，去擺個攤，你們也會這么打嗎？他們是弱勢群體，是我們的老百姓啊。”
城市管理怎么才能走出簡單粗暴的怪圈，理出一條科學(xué)有效、以人為本的管理之道。李南沉在殫精竭慮地思索著良方。
李南沉說：“小商小販，是社會的弱勢群體。就像我們?nèi)松砩系膫冢瑐谟心摚K，不好看，你怎么辦？你會打自己的傷口嗎？你不會吧，你得治療它，呵護它，傷口才能好起來。城市管理中對待弱勢群體的老百姓，不也是這個道理嗎？”李南沉提出了“愛民如傷”的城市管理理念。
他說：“胡錦濤七一講話講的四個危機，應(yīng)該引起我們的震動和警醒。脫離群眾是危機的主要根源。表現(xiàn)在城市管理上，就是不考慮小商小販需求，單純 考慮市容，不考慮民生，不懂得城市管理的目的就是為了人生，而不是為城市管理而城市管理。殷都區(qū)城市管理必須從民生的角度、社會穩(wěn)定的深度和執(zhí)政理念的高 度，依靠群眾，愛護群眾，順民意而為，用城市管理去推進民生，促進社會的穩(wěn)定與和諧。”
模式——3＋N管理方式應(yīng)運而生
2008年，殷都區(qū)城市管理機制開始變革，3＋N城市管理創(chuàng)新機制大力度付諸實施。用李南沉的話說就是：“觀念一變天地寬，思路一變辦法鮮，角度一變很簡單。”
3＋N城市管理創(chuàng)新模式，3指“干、管、罰”三支隊伍，N指上級部門、本區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、各類媒體和廣大群眾等來自N個層面的監(jiān)督。
政府花錢買服務(wù)——“干”的隊伍專業(yè)化。由區(qū)環(huán)衛(wèi)處和招聘的保潔公司組成“干”的隊伍。采取“政府出錢買服務(wù)。走市場化運作”方式，以鄉(xiāng)辦和相 關(guān)部門為主體，每年投資1108．58萬元，面向社會公開招聘了市容衛(wèi)生保潔、秩序協(xié)管、綠地管護、農(nóng)村公路養(yǎng)護、垃圾清運、公廁保潔等6類7家專業(yè)公 司，實行市場化運作。充分發(fā)揮大規(guī)模專業(yè)隊伍的作用，彌補長期以來由于人員缺位而導(dǎo)致的管理“反彈”的現(xiàn)象。既節(jié)約了一大半的投入，又取得衛(wèi)生保潔，垃圾 清運等良好效果。就連背街小巷、河湖塘邊、鐵路沿線等過去被“遺忘的角落”，現(xiàn)在都是干凈整潔。
區(qū)鄉(xiāng)兩級上下聯(lián)動——“管”的隊伍日常化、人性化。“管”的隊伍主體是各鄉(xiāng)辦及其所負(fù)責(zé)的“城管聯(lián)合執(zhí)法隊”。各鄉(xiāng)辦聯(lián)合執(zhí)法隊成員包括：鄉(xiāng)辦 自身的城管辦專職人員和區(qū)級下派到各鄉(xiāng)辦的城管擴充人員、行政執(zhí)法和工商人員。聯(lián)合執(zhí)法隊由所在鄉(xiāng)辦統(tǒng)一協(xié)調(diào)、調(diào)度、指揮，負(fù)責(zé)對“干”的隊伍（保潔公 司）檢查考評，并對日常城市管理問題進行糾章、整治，實施人性化的管理。
執(zhí)法隊伍全方位巡查——“罰”的隊伍制度化。“罰”的隊伍以區(qū)城管執(zhí)法局為主，組成一支20人左右的財政全供專業(yè)巡查隊。每天對全區(qū)范圍城管工 作全面巡查，并實行“日巡查，日通報，一月一考核，兩月一獎懲”。巡查隊將每天巡查發(fā)現(xiàn)的問題，如：那個區(qū)段保潔不到位、占道經(jīng)營、垃圾箱破損等問題，以 一覽表的形式，通過殷都區(qū)電子政務(wù)網(wǎng)發(fā)布，市區(qū)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任單位都能在第一時間了解巡查發(fā)現(xiàn)的問題，并及時整改，做到公開、公正、公平。
發(fā)動群眾、依靠群眾——監(jiān)督隊伍大眾化。發(fā)動群眾積極監(jiān)督城市管理。通過城管舉報熱線、市政熱線、開辟網(wǎng)絡(luò)專欄等方式，隨時隨地接收群眾監(jiān)督。 在居民和商戶中推選“城管工作監(jiān)督員”，實行有獎舉報，讓被服務(wù)的人監(jiān)督城管工作。群眾從決策、執(zhí)法、監(jiān)督全過程參與城市管理，實現(xiàn)了城市管理社會化。
愛民——社會管理的執(zhí)法基礎(chǔ)
3＋N城市管理創(chuàng)新模式的核心是管理，管理的根本是“愛民如傷”。有了愛民之心，就會為弱勢群體著想，就會從民生的角度，去審視城管工作、協(xié)調(diào)城管工作、落實城管工作。以往簡單粗暴的“堵”，現(xiàn)在變成了充滿人情味的“疏”。
青紅街附近因城市改造菜市場被拆掉，少數(shù)商戶就在路邊趕早市賣菜，影響交通和市容。城管執(zhí)法局沒有粗暴地驅(qū)趕，而是與菜商和居民商量，看在哪里 賣菜既不占道又方便居民。征求雙方意見后，在一個超市門前停車場找到了地方。菜商利用超市開門前的時間買菜，不需交場地費用，既不加重菜商負(fù)擔(dān)，也便利了 居民，還不影響市容。
殷都區(qū)委、區(qū)政府和城市管理行政執(zhí)法局主要領(lǐng)導(dǎo)充分聯(lián)系群眾，依靠群眾，設(shè)身處地的為群眾著想，以改善民生的思路，統(tǒng)攬城市管理工作。殷都區(qū)利 用社區(qū)空地，由政府出資，開發(fā)轄區(qū)內(nèi)閑置場地，增設(shè)、新建7個便民市場，使商販有市場可進，方便做買賣。既便利了居民生活，又規(guī)范了市容秩序，提升了城市 品位。一個長期困擾城市管理的占道經(jīng)營這個老大難問題迎刃而解。
城市管理的科學(xué)化、人性化與否，直接關(guān)系到眾多的弱勢群體，直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定。城市管理又是一面鏡子，從老百姓容易看到的社會層面，折射出政府的執(zhí)政智慧和管理水平。而城管執(zhí)法的一言一行，最直接地塑造著政府形象和體現(xiàn)著政府的愛民之心。
過去城管人員看見商戶，大多板著臉，還怕不夠威嚴(yán)，怕對商戶缺乏威懾力。現(xiàn)在殷都區(qū)的城管人員見到商戶和小販，都是上前先敬禮，主動拉家常，問 生意行情，家庭情況，有無困難等，思想感情一點一滴地建立，管理者和被管理者的距離被一點點拉近，愛民之情也在不知不覺中體現(xiàn)在具體的管理行動中。
文源街有一家糧店，每年春節(jié)前由于商品多，都要在店外經(jīng)營。過去城管一見店主在店外經(jīng)營就把商品拉走，可是店主還照擺不誤。現(xiàn)在城管主動上門問原因，交朋友，幫他在附近租了一個小倉庫，從此他和城管隊員成了朋友，再也不搞店外經(jīng)營了。
在鐵一北路的交叉口，有一家“光頭冷飲批發(fā)門市”。開店10年來，老板總和城管鬧對立。商品常常擺到人行道上，城管去勸阻時，不僅不聽，甚至還 破口大罵，讓城管隊員倍感頭疼，居民也稱他是“難纏戶”。后來城管隊員進店和老板溝通，推心置腹地談心，并推舉老板為“城管工作監(jiān)督員”，讓他參與城市管 理。從此，老板有了大轉(zhuǎn)變，不僅不占道經(jīng)營了，而且還協(xié)助城管工作。當(dāng)他看到鄰居的小飯店把飯桌擺到店外時，就主動上前說：“別光為了掙倆錢，就影響市 容，妨礙了別人。”
對于沿街固定商戶，全部納入商戶誠信系統(tǒng)，違章后，口頭勸導(dǎo)，談心，書面記錄，如果還不行，下達“誠信處罰通知書”，一個月超過三次，納入黑名 單，記入檔案，開始取證，該罰款的罰款。處罰仍無效的，城管隊員不用找商戶查扣物品，直接請律師代理進入法律程序，由法院強制執(zhí)行。不過，近三年來，還沒 有一起案件進入法律程序。對個別口頭勸導(dǎo)無效的流動攤點，立足說服教育，寫保證書，如果再違反規(guī)定，罰款也罰的心服口服，促使其不再違章。
殷都區(qū)城管執(zhí)法局還辦起了內(nèi)部刊物《殷都城管報》，為商戶提供城管政策、城管動態(tài)、商戶免費信息平臺等。成立了城管救助基金救助弱勢群體中的困 難群體，不論殷都區(qū)居民還是外來農(nóng)民工一樣對待。對哪些特殊困難的家庭，城管隊員還捐款救助。天冷時還給困難居民送去棉衣、棉被。
和諧——城市管理的最高境界
城市管理的目的是什么？一般都會認(rèn)為是城市秩序，市容環(huán)境等，其實和諧才是最高境界。
殷都區(qū)城市管理行政執(zhí)法局為此開展了“視商戶為親人，與商戶交朋友”活動，把過去商戶與城管隊員之間的關(guān)系由“仇人”、“陌生人”，變成了朋 友、親人。在交朋友過程中，城管隊員主動進商店，走社區(qū)，與商戶、居民零距離溝通，宣傳政策法規(guī)，城市建設(shè)和變化。生活上對商戶噓寒問暖，促膝談心，讓管 理對象理解城市管理的重要性，體會到城管隊員不辭辛勞管理城市的工作意義，也讓老百姓了解城管隊員為商戶辦的好事，為困難攤販解的難事，為轄區(qū)居民做的便 民事，讓商戶、居民與城管隊員在溝通中理解，在理解中相互支持，從而達到和諧相處。
鐵西辦事處的田紅青干城管工作12年。他對記者說：“過去，由于粗暴執(zhí)法，造成城管隊員與小商販水火不容。有一次在飯店吃飯，鄰桌吃飯的三個人 看見我就罵，指著我說，‘就是那個人收了我的攤點’。罵得很難聽，我只能忍著。現(xiàn)在和以前相比有天壤之別。前段時間老婆從外地過來看我，我走在大街上，許 多人熱情地跟我打招呼，老朋友一般。我老家在外地，老婆不解地問，你哪來的這么多熟人朋友？我說這都是我管區(qū)的商戶和攤販。”我老婆感到奇怪：“你們城管 老管人家，人家怎么還和你關(guān)系這么好？”
殷都區(qū)城管執(zhí)法局曾經(jīng)對商戶開展過兩種張榜公布。出發(fā)點相同，但由于角度不同，方法不同，效果卻迥異。第一次，殷都城管執(zhí)法局在大街上搞了個曝 光臺，對不遵守相關(guān)法規(guī)，占道經(jīng)營，亂擺攤點的商戶，在曝光臺上曝光，以起到威懾和警示作用。沒想到的是，頭天下午一些商戶被曝光臺曝光。第二天早上，曝 光臺就被破壞了，收到的效果是對抗。第二次，城管局搞了商戶“十佳標(biāo)兵”評選，由社區(qū)群眾、商戶和城管隊員投票，選出的“十佳標(biāo)兵”登載在大街顯要位置的 光榮榜上，有店主和店面的巨幅照片，等于做了免費廣告。這樣一來，商戶都爭當(dāng)“十佳標(biāo)兵”，遵章守法的正氣日盛，收到的效果是和諧。
在開展“十佳標(biāo)兵”評選的同時，殷都區(qū)還開展“爭當(dāng)十大員，為民促發(fā)展”、“誠信殷都”建設(shè)，三大活動并舉，有效調(diào)動了群眾參與的積極性，使廣 大群眾由城管工作的旁觀者、議論者，轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄑ垣I策者、參與者。充分發(fā)揮“十大員”、老黨員和各級干部的帶頭示范作用，組建民間城管巡查隊。按照七小門店 長效管理辦法和轄區(qū)單位、居民家庭長效管理辦法，發(fā)動和引導(dǎo)商戶成立行業(yè)自律協(xié)會，對本行業(yè)開展行業(yè)自律活動。使城管工作深入人心，城管建設(shè)常態(tài)化和長效 化。
城市管理是十分重要的社會管理，應(yīng)該從政治的高度、社會穩(wěn)定的高度、政府形象的高度來認(rèn)識城市管理，糾正認(rèn)識上的偏頗，才能避免管理簡單化，執(zhí)法粗暴化，才能避免城市管理成為社會矛盾的聚集點和爆發(fā)點。
應(yīng)該用改善民生的思路，來統(tǒng)籌城市管理，樹立大城管意識。城市的一些管理問題，其根源是在民生問題上。各級政府和城市管理部門只有關(guān)注弱勢群體，幫助弱勢群體，改善他們的基本生存和生活，城市管理存在的問題才能從源頭解決。
城市的規(guī)劃建設(shè)要有長遠(yuǎn)眼光，要從居民基本生活需求和商業(yè)發(fā)展出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃服務(wù)設(shè)施，完善配套各種服務(wù)設(shè)施，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，方便居民生活，城市才能整潔、方便、有序，有利于城市管理。
城市化和市場經(jīng)濟推動了經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，但是，城市管理的相關(guān)法律法規(guī)還相對滯后，應(yīng)該加快立法進度，使城市管理科學(xué)化、法制化、制度化，促進社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。
