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2025年03月14日
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表1：天津市宅基地換房各批示范區統計 | |||||
批次 | 掛鉤周轉指標 | 指標下達時間 | 涉及鄉鎮和行政村 | 農村人口 | 目前狀況 |
第一批[1] (5個示范區) | 12405畝 | 2006.4 | 3鎮42村 | 8.6萬人 | 農戶全部入住 完成復墾 |
第二批[2] (12個示范區) | 9075畝 | 2008.6 | 9鎮80村 | 11萬人 | 農戶全部入住 正在復墾 |
第三批[3] (12個示范區) | 19995畝 | 2009.7 | 11鎮132村 | 22萬人 | 新居正在建設 |
第四批[4] (9個示范區) | 10600畝 | 2010.8 | 9鎮98村 | 19.9萬人 | 前期規劃編制 |
[1]包括東麗區華明鎮，津南區小站鎮，武清區大良鎮、南北辛莊村。
[2]包括西青區張家窩鎮，北辰區雙街鎮，津南區八里臺鎮、葛沽鎮。
[3]包括東麗區金鐘鎮、軍糧城鎮，津南區北閘口鎮、辛莊鎮等。
[4]包括大港區中塘鎮、小王莊鎮，東麗區新立街，西青區中北鎮、王穩莊鎮、精武鎮，武清區東蒲洼鎮，寶坻區高家莊鎮、靜海縣大邱莊鎮。
目前，前兩批17個示范區已基本建設完成，19.6萬個農民已經住進了漂亮的小城鎮。
一、主要做法
天津市的宅基地換房，其最大的特點是將農民集中居住和新型小城鎮建設有機結合起來。在大多數示范區，農村宅基地復墾后形成的建設用地指標全部用于新建小城鎮內的工商業和公建配套設施建設。以下是天津市宅基地換房的主要做法：
1，尊重農民意愿，盡可能滿足老百姓的實際需求。天津市在確定示范鎮之前，要求所有申請試點的村召開村民代表大會進行表決，只有擁護率超過95%，且村民自愿簽訂整理宅基地的法律協議后才能正式獲得試點批準，由此較為充分地尊重了農民的意愿。此外，各示范鎮在實際操作中也盡可能地滿足老百姓的實際需求。比如天津市靜海縣子牙新鎮，僅就“享受宅基地換房人員資格的認定”這一條，負責具體操作的相關部門就在征求村民和村委會意見的基礎上來來回回修改20余次，最終出臺了共計13條認定可享受補償人員的指導意見[5]，從而使得很多原本無法享受政策補償的村民可以享受到宅基地換房的福利[6]。此外，為使來自9個不同行政村的村民在換房后仍能就近居住在一起，當地操作者不厭其煩地幫助農戶調換他們隨機抽到的還遷房。
[5]參見靜海政發［2009］68號文“靜?？h子牙示范小城鎮宅基地換房置換辦法”。
[6]比如長期在村里居住生活但又沒有本村或本組農業戶口的人員，這批人在華明鎮的建設過程中就無法獲得相應的人均35平方米的房屋補償，在子牙的這個項目中就可以了。
2，統一頒發大產權證，提高還遷農民房屋的市場價值。天津市將所有示范小城鎮的建新區用地均轉為國有劃撥用地，集中居住的農民都可以領到類似經濟適用房的房屋所有權證，根據相關政策，自住滿五年后只要繳納一定比例的土地出讓金，就可以將現行分配所得的住房在市場上自由出租或出售。在東麗區華明鎮，所有還遷農戶已經領到大產權性質的房產證，當地房屋的私下交易價格已經達到每平方米6000-7000元的水準。在津南區辛莊鎮尚未完全建好的農民安置區內，已經有人在樓道和居民戶門口發布求租信息了。
3，由村委會與居民社區并存到撤村建居，逐步改革農村基層管理制度。為平穩實現農村基本公共治理體制的變遷，天津市采取漸近式改革方式：首先，在新建小城鎮內部以3000戶為單位設立社區居委會，以鄰近的300戶為單位設立鄰里，以鄰近的30戶為單位設立居民小組，居委會、鄰里和居民小組主要負責計劃生育、社會保障、戶籍管理等日常性事務；其次，暫時保留村委會，經營管理過渡時期的集體經濟資產；最后，實行三改一化，完成全面轉型。對村集體經濟組織進行股份制改造，采取資產變股權、村民變股東的方法，將原來封閉的集體福利轉變為開放的個人財產權。將農村改為社區，撤消村委會，建立起完善的社區管理和服務體系。將所有農民改為城鎮居民，實行基本公共服務一體化。
4，定位城市居民的新需求，積極發展現代設施農業。在華明鎮的一塊總計2126畝的宅基地復墾區域里(包括部分承包地)，由華明鎮農業投資公司投資1.29億建起一批專業化有機蔬菜大棚基地。據該農場經營者介紹，一個已建成的占地8分的高科技農業大棚，年租金收入為6000元。目前，這家農場已注冊“華明有機蔬菜”商標，產品主要銷往華潤聯鎖超市。此外，該農場還向城市中高收入居民出租大棚，代為租客耕種和管理3-4個品種的有機蔬菜，每年收取代管費2.7萬元。由農場保證棚內衛生、產品的外觀形狀，保證質量，成熟的產品全部免費配送給租客。如果租客不想租整個大棚，還可以以畦為單位租用，代管費每年800元。
二、取得的成效
基于多年的扎實工作，天津市的宅基地換房在如下幾個方面取得了較為明顯的成效：
1，促進了人口的集聚。據了解，2005年天津市的鎮均人口僅7674人，其中5000人以下的占60%，10000人以下的鎮區占83%；村均人口僅1107人，其中500人以下的村占27.5%，1000人以下的村占63%。通過宅基地換房，極大地促進了人口的集聚。在前三批已經初步完成的23個示范小城鎮和8個中心村，大多數示范小城鎮的總人口數都不低于1萬人，中心村的人口也都超過1000人。例如，天津市東麗區華明新鎮就通過整合12個自然村總計使得4.2萬人聚居在華明新市鎮。天津市津南區葛沽鎮的新鎮則集聚了13個村莊的4.6萬人。
2，促進了土地的集約利用。2005年，天津全市所有鄉鎮的人均建設用地高達247平米；以村為單位統計的人均建設用地則更高，為256平米/人。通過宅基地換房，也極大地提升了農村土地的利用效率。僅以第一批示范區為例，項目完成后，人均建設用地由原來的193平方米降至65平方米，節約土地66%用于小城鎮工商業發展。另據統計，全市前三批的254個村原本占地7778公頃，集中居住后共可節約73%的土地用于小城鎮的建設。
3，復墾工作扎實，確保建設用地指標的及時歸還。由于天津市委市政府的高度重視，全市率先啟動的第一批示范區已全面完成土地復墾863.06公頃，全額完成了國土部下達的827.3公頃周轉指標的歸還任務。2008年啟動的第二批示范區的土地復墾也已基本完成，正等待國土部的驗收。2009年7月剛啟動的第三批示范區也已經完成了絕大部分的土地復墾任務。
4，農民的基本生活條件得到明顯改善。在我們實地調研的幾個示范小城鎮里，各安置居民樓之間不僅比較寬闊，綠化條件也非常好，新建小城鎮的道路管網、供水、供熱和燃氣管網設施也都非常完備，農民的居住條件明顯比以前要好。此外，每個示范鎮里都為建設了中小學校、醫療衛生、街道辦事處、派出所等非經營性公建設施，有效地滿足了小城鎮居民的公共服務需求，農民的生活也更加方便了。又由于大多數示范鎮的管理機構利用集中經營后的土地收益支付了小城鎮居民的物業管理費，并適當補貼了農民上樓后的水、電、氣等費用，農民的生活開支壓力還是比較小的。
三、仍需注意的幾個方面
1，土地權屬調整。主要有三個方面：第一，宅基地復墾后新增的耕地到底歸誰？我們在調研時了解到，部分示范鎮將這些新增的耕地也在農民上樓的過程中一道收走了，如果原住農戶想繼續經營這部分土地，還得向鎮政府繳納相應的租金。我們認為，這部分新增的耕地到底是歸小城鎮的資產管理機構、合并之后的新村還是原來的農戶，必須在事前給出清楚地界定，否則會給侵犯農民利益留下空間；第二，農民原有承包地的權屬。雖然天津市在2005年就提出要堅持承包責任制不變的基本原則，但在后續出臺的《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》(天津市人民政府令第18號，2009年8月)及其它重要的操作性文件中，并沒有對宅基地換房過程中的承包地權屬調整提出統一規范意見，部分示范鎮在操作中也將農戶的承包地收走了。像前面提到的華明有機農場，所有土地都由華明新鎮經營和管理，農民想要租種農場大棚還得繳納承包費；第三，進入小城鎮的農村居民在轉為城鎮戶口后，如何將這部分土地資產在現行的法律框架內予以保留，天津市還沒有給出明確地指導意見。
2，新建小城鎮的產業發展。在我們調研走訪的多個示范鎮中，雖然政府的投入很大，各種設施也都應有盡有、非常齊全，但粗略感覺，整個小城鎮的人氣還是不夠，工商業發展到底能否形成規模都還需要持續觀察。我們擔心，如果小城鎮的產業發展不起來，不僅集中居住后的農民沒有可持續的收入流量，整個小城鎮在公共服務和基礎設施維護方面的投入也就沒有了可靠的支撐[7]。
[7]據了解，現在的小區中，物業費、取暖費、電梯費、村委會工資等都是由鎮政府補貼的，如果政府的資金鏈緊張，整個小城鎮的日常運營就很困難。
3，農民進入天津主城區或其它城區的需求。天津市目前建成的前三批示范小城鎮全是在一個鎮的區域內單打獨斗，所有集中居住的農民也僅僅變成了新建小城鎮內的城鎮居民，這種方式容易忽略那些已經想要定居于主城區、獲得相應公共服務的農民的需求。
四、政策建議
1，加強對農民土地財產權利的保護。在以后的項目立項中，各鄉鎮必須出具得到村民認可的土地權屬調整方案，然后才能獲得審批。宅基地復墾后形成的耕地原則上應當作為農民的財產權仍歸原農戶所有，絕不能由村、鎮或新建小城鎮的管理機構無償收走。鎮政府或村可以統一組織土地的規?；洜I，但必須按時足額地向農戶支付租金。在非自愿的前提下，也絕不允許以任何名義收回農民的承包地。新建小城鎮內的農民轉為城鎮戶籍后，原有承包地和宅基地復后新增的耕地仍應以財產權的形式給予保留。
2，要注重掛鉤新城的規劃和建設質量，將新鎮的建設與產業發展相結合。建議其它地方在開展試點時借鑒華明鎮在規劃和建設方面的經驗，要通過高質量的規劃和建設，完善基礎設施配套，綜合解決農民的絕大部分問題。在新鎮的建設過程中不能只考慮住的問題，更不能盲目地搞宜居類型的小城鎮，要通過商住結合、建設與就業相結合的方式解決農民的長期收入來源問題。應當給農戶搭配一部分產業用房或商住用房，允許農戶利用這部分資產出租或自主經營，大力發展服務業。
3，掛鉤地點的選取要考慮農民現有的就業狀況。華明鎮百分之八十的農民已經從事非農產業，他們對土地的依賴性已經不像傳統農業社會那樣強，這是華明鎮成功的一個重要因素。建議各地在開展掛鉤時，要注意農民的非農就業狀況，不能讓仍然以務農為主的農民強制上樓，增加他們的生產就業困難。
4，掛鉤試點宜選取在級差地租高的地方。天津市華明鎮及其它示范鎮的成功，主要還是得宜于這些鎮處于特大城市郊區，具有較高的級差地租。建議其它地方在開展試點時也應當盡量選取級差地租比較高的鄉鎮，這樣更容易開展工作。其它地方也可以在現行法律法規允許的情況下，適當擴大拆舊區與建新區的物理半徑，將跨鎮掛鉤 [8]和促進農民進城相結合，滿足農民在不同區域定居的多樣需求。
[8]這一點在天津市的第四批示范區中已經有所體現。以西青區中北鎮為例，該鎮屬于天津市的新城擴展區，近幾年發展很快，該鎮的土地出讓平均價約在300萬以上，但由于土地指標的限制，該鎮的建設一直難以推進。然而，出于對更高地價的反應，本鎮很多農民已經私下將大批農地轉為建設用地用于工業出租或房產開發，鎮政府基本處于無法控制的狀態。在第四批示范區中，天津市政府決定將中北鎮與較偏遠的北穩莊鎮進行城鄉建設用地增減掛鉤，由中北鎮以每畝60萬元的價格收購北穩莊鎮的建設用地指標，專項用于對原本在農地上建起的工商業房屋進行重新規劃和布局，改造鎮容鎮貌。同時，較為偏遠的北穩莊鎮則可以利用這筆指標款對分散的宅基地進行整理和復墾，改善當地老百姓的生產和生活條件。
5，掛鉤試點要注重各部門的統籌協調。城鄉建設用地增減掛鉤是一項綜合性的工作內容，涉及方方面面，必須由綜合部門牽頭，整合專業部門的力量，才能處理實際過程中的各種問題。天津市就是由發改委牽頭，綜合了涉及國土、規劃、建設、水利、環保、農業等各多個有關部門，集中協調解決問題，從而使得宅基地換房試范區的建設工作容易落實，工作也比較細致，建議其它地方在開展試點時要重視這一點。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心調研組
執筆人：黃躍
2011年1月
