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2025年03月14日
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從“十五”中國大張旗鼓提出城鎮化開始,到“十二五”又一次提出推進城鎮化的政策,十年過去了,雷聲大、雨點小已經成為了歷史常態。
兩次城鎮化提出背景都是在國際金融危機時期。
1997年亞洲金融危機,中國出口遇到了較大壓力,使得經濟學界“增加內需”呼聲日漲,導致了城鎮化政策堅冰的突破,沉寂了長達數十年的城鄉二元制度壁壘,終于在改革呼聲中面臨挑戰。然而,最終大部分政策只停留在紙面上,相關的戶籍制度改革僅限于小城鎮,特別是中西部地區的小城鎮,在東部經濟發達地區也只限于對當地農村居民的改革,涉及到外來流動人口的改革政策幾乎沒有什么根本性的變化。即使有些城市嘗試了一下,例如鄭州和石家莊,也都因為種種現實原因回歸于原狀。隨著亞洲金融危機的緩解,城鎮化政策落實的有關改革問題也就被擱置在一旁。
值得回味的是,當2008年國際金融危機來臨時,還是拉動內需的原因,城鎮化呼聲又一次高漲起來。可是一旦現實壓力減小,無論是從“十二五”規劃,還是從現實政策制定,城鎮化改革依然面臨著被擱置的狀態。
城鎮化癥結何在
2010年中國的第六次人口普查數據表明,中國城鎮化率已經達到49.68％,按照前十年城鎮化率增速,到2011年底,中國城鎮化率肯定超過50％。
但是從統計的數字還可以看出,到2010年,中國被統計的城鎮人口,其中有32.1％屬于在城鎮居住半年以上,但是沒有城鎮戶籍的人口,這些人口大約為2.14億,其中農村跨區域就業的務工人員占71.8％;城市間流動人口為6800萬。
外來人口和戶籍人口有多大的區別,可能是我們在制定城鎮化政策中最為關心的問題。
首先,外來人口不能享受戶籍人口的各項社會保障政策和福利政策,因為對外來人口社保繳納率執行上差別很大,直接影響到外來人口的失業和養老保障問題。當然,外來人口也無法享受到戶籍人口的低收入補貼。
其次,外來人口就業受到限制,比如,公務員的考試有戶籍要求,一些國有企業的重要崗位和國家事業單位的就業也有戶籍要求。也就是說,外來人口和戶籍人口還存在著就業上的不平等。
第三,無論是原來的福利分配住房還是后來的廉租房、經濟適用房、限價房等,基本不對外來人口開放。即使是外來人口在城鄉結合部所居住的出租房,在管理上也被認定為不合法的,因此而導致外來人口集中居住的社區環境十分惡劣。
第四,雖然一些城市宣布非戶籍人口可以與戶籍人口平等地在城市中小學就學,但是出于日常的入學消費,以及天然的心理歧視問題,外來人口子弟入學難以實現真正平等。而長期在就業地城市居住的外來人口子女,不能在父母就業所在地參加高考,這是目前對于外來人口在教育上最大的不平等待遇。
第五,外來人口在城市不能享受購房和購買汽車等消費貸款,雖然這是商業銀行自身制定的政策,但也是基于戶籍管理體制的歧視性政策。
當然,涉及到外來人口的歧視性政策還有很多,主要還是基于以上五個方面。
在中國的城鎮化政策中,大概涉及到三類人口:本地農村人口、外來農村人口和外來城鎮間流動人口。
目前看,本地農村人口在當地直接轉為城鎮人口的阻力主要在于農民自身意愿。因為在沿海發達地區和大城市郊區,當地農民對土地升值的預期較高,而且還享受集體的各項福利和計劃生育二胎政策,轉為城鎮居民的愿望并不高。在城市拆遷涉及到的“農轉非”問題,大多是通過利益談判來解決。但對于外來人口,各級城鎮政府沒有那么慷慨,因為通過解決他們戶口而獲得土地農轉非的即期利益并不明顯。再者,外來人口作為城市廉價勞動力已是事實,且大多屬中低收入人口,城鎮政府一般不愿意解決他們的戶籍問題,因為會給財政帶來更大負擔。如財政收入增長速度不變,增加了對新增人口的支出,等于分攤了原來戶籍人口的福利支出,自然也會遭到原城鎮戶籍人口的反對,并通過各種輿論和所謂民意渠道反饋到城鎮政府,進而影響政府決策。
城鎮等級化與公共服務差距
近幾年頒發的有關中央文件提出,要推進中小城市和小城鎮的戶籍管理制度改革,也就是說,要把城鎮化的重點放到中小城市和小城鎮。根據目前等級化的城鎮管理體系,所謂中小城市意指地級市和縣級市。
那么,中小城市和小城鎮為什么成為戶籍管理體制改革的重點？為什么大城市和直轄市不能率先展開改革呢？
從上世紀90年代中國提出城鎮化政策以來,實際上都遵循一個基本思路,即擔心省會城市和直轄市戶改后會造成社會不穩定。然而據我所知,恰恰是這些大城市,擁有的外來人口遠遠超出中小城市。例如,北京就有超過700萬以上的外來人口,上海則已經超過了900萬,并沒有什么不穩定的因素,外來人口只是需要多一點公共服務,只是希望和戶籍居民擁有平等公共權利。
我在此前的文章中曾經多次提到過,中國的等級化城鎮管理體制的最大特點是,高等級城市可以通過行政手段和等級優勢汲取更多資源,它們獲取的資源越多,戶籍居民所享受的公共福利也就越多,這些福利一旦固化,就形成了既定的利益格局。問題是,高等級的城市也就代表著高的行政級別,而在中國,行政級別決定著政策設計的初始思路。如果在其他方面的改革受到不同利益階層的制約,而和城市公共福利相關的改革自然也就影響到了具有社會影響力的階層,他們會擔心,自己的生存環境、居住環境以及所享受到的公共福利,是否會在改革過程中受到侵蝕。
我們可以注意到,2009年以來房價上漲的趨勢,很多人將其歸罪為政府和開發商,認為土地出讓金和房地產利潤推高了房價。其實,人們都忽視了一個根本原因,城市的等級越高,房價上漲得越快,這些所謂的一線城市,無疑也是公共福利最好的城市。人們在這些地方買房或者投資,是考慮到這里的公共福利稀缺性,從而預期房價還會上漲。
我們還注意到,恰恰是這些城市都提出了限制外來人口進入的政策,或者是把戶籍準入門檻條件定得奇高無比。因為這些城市的戶籍人口已經享受到了高福利,如果還有更多的人來享受同等的福利,必然要在原有的福利蛋糕中切出一塊,結果是減少了原有戶籍人口的福利供給。
從戶口在城市間的可對換關系也可以看出城市之間差別。首先,北京和上海的戶口是可以平等對換的,因為這是兩個公共服務水平最高的直轄市。但天津和重慶即使同為直轄市,戶口卻難以對換到北京和上海。其次,是省會城市或者地縣兩級城市的戶口對換,這中間還要考慮到東中西部地區發展水平的差距。中西部地區的省會城市戶口,不一定可以平調到東部地區發達的地縣兩級城市和建制鎮。拋開區域差別,東部地區內部的城市等級差別也是十分明顯,各等級城市之間的戶口對換也存在著很大的難度和制約條件。
可以看出,根據城鎮的行政等級體系,中小城市對應的是行政等級較低的城市。目前,中小城市和所謂高等級大城市的差別,不僅僅體現在城市規模、人口數量等方面,更重要的是行政等級所涵蓋的公共服務水平之間的差別,這種差別對于外來人口就成為難以逾越的門檻,也就是所謂“城鄉壁壘”,其實這種壁壘不僅存在于城鄉之間,也存在城鎮之間。
公共服務差距的形成
眾所周知,絕大部分國家并不限制人口遷徙,而人口之所以流動,更多是選擇就業和尋租機會,而不是簡單地追求更好的公共服務。需要看到,發達國家的城市間的公共服務水平差距并不突出。原因是各城市間的地位是平等的,沒有上下級關系,在固定的分稅制原則下,城市享有既定稅收來源,并不需要向其他城市繳納稅收。
然而在中國,由于城市間行政地位的不平等,也由于上下級城市間存在著公共資源管理和分配的關系,因而使得資源更多流向行政等級較高的城市。出現這種情況的根本原因,源于當初的市管縣、地改市、縣改市和鄉改鎮等政策。
上世紀80年代中期,借鑒珠三角和長三角發展的經驗,中國開始探索通過城市帶動農村、中心城市帶動縣域經濟的方法,并實行市管縣政策。政策的出發點是利用城市工業經濟帶動尚不發達的縣域經濟,在地級市的范疇內實行合理的經濟布局和資源配置。然而,在這個過程中,一個事實被忽視,那就是當時的鄉鎮企業的發展。在廣東、江蘇、浙江、福建、山東等省,縣以下經濟所占比重幾乎超過了全省經濟的70％。現實中,并不是市帶動了縣,而是縣域經濟搞活了全盤經濟。可是當時研究城市改革的部門是國家體改委,而研究農村經濟的部門是中央農村政策研究室,研究的分割使得相關政策并不銜接。在制定市管縣政策時,并沒有考慮這一特殊的發展現象。
由于城市經濟和縣域經濟的發展,分別促進了城市、縣城和建制鎮的發展,之后就促進了“地改市”“縣改市”和“鄉改鎮”,把原來主管縣域農村工作的地委行政公署撤銷,直接由城市管理縣鄉和農村,最終形成了城市管理城市和城市管理農村的體制,直接將具有深厚歷史傳統的等級化地方區域管理體系,演變成為等級化的城市管理體制。
傳統的等級化區域管理體制,至少在每一個管理層級的利益特性不是那么突出。但是改市以后,管理者的利益和城市的利益關系就變得緊密起來。一方面,城市的發展好壞,在上世紀90年代可以作為政績的最好體現;另一方面,高等級的行政官員都住在高等級的城市,城市的基礎設施和居住環境的改善直接和官員的個人利益發生了關系。這里并不是體現某一個具體官員的利益,而是所有在這個等級體系內絕大多數官員的利益。
有了利益還要有相應的權力。所謂的權力,不僅僅體現在相應的管理權限上,更重要的是借鑒當年農村改革和企業改革大包干的經驗,而建立的上下級政府財政包干制。這種財政包干體制雖然建立在所謂契約關系上,然而因為存在著等級管理體制,達成契約的談判基礎并不平等。簡而言之,就是首先要保證上級政府的所需,之后才是幾乎不留余地的包干,把看不見的空間留給下級政府。在這種體制下,低等級城鎮所創造的公共資源被上繳到上級城市,而上級分配下來的資源也被截留到高等級城市。
雖然上世紀90年代后期,中國在縣以上開始實行分稅制,但是因為分稅制也是建立在不平等談判基礎之上,而且縣以下仍未實行分稅制,所以在沿海發達地區,雖然有些建制鎮的經濟水平和稅收能力達到甚至超過了中西部地區地級城市的水平,但是因為這種資源分配和上繳的方式,使得它們的城區發展遠遠落后于上級主管縣市的水平。
我們曾經在上世紀90年代中期試圖調整這種利益關系,希望能把下級城鎮所創造的資源更多的留給基層,但經過長達十幾年的努力,幾乎徒勞無功。目前,這種等級化的行政資源分配格局,仍然左右著中國城市發展公共服務水平差距的格局。
等級化城鎮體制后果
等級化行政資源分配格局帶來的后果,首先就是資源利用粗放。畢竟資源的獲取不是來自城市間市場平等競爭,也不是利用高效的城市管理手段對稀缺資源的合理配置。因此我們看到當下城市發展和建設極端粗放。
最近一段時期,我們去過的大部分城市都在擴建新區,都在搞大景觀建設,建形象城市、生態城市,修大馬路和大廣場,完全違背了經濟發展基本規律,在很大程度上是在浪費資源。造成這種狀況的原因,主要是基礎設施的資金來源長時間沒有受到約束,中央分配的供地指標基本被截留在地級城市,并用于出賣獲得土地出讓金,用于城市建設。城市建設得越好,土地價格越高,這種擴張機制導致城市“攤大餅”式的發展。
城市資源粗放型利用和“攤大餅”式發展,為未來基礎設施建設成本的增加埋下了伏筆。因為已經投入和建設的公共設施,在空間面積和單位產出不相匹配情況下,直接關系到城市能否承擔起未來的基礎設施維護成本和公共服務成本。從最近限制房價政策對城市的影響就可以看到,沒有土地出讓金支持,地方政府只能靠發債來維護城市的運營,然而已經放大的空間面積,相應放大了基礎設施成本,卻沒有相應的產出機制,一定會對城市的未來經營產生巨大財政壓力。
另外,城市粗放發展,直接影響到服務業發展水平。一方面,基礎設施空間面積過大,單位容積率低,提高了服務業的成本,降低了服務業的規模效益。另一方面,從形象工程的角度,反對各類與所謂城市景觀不協調的便民服務業的進入,也就等于排斥了最具有就業吸引潛力,并能滿足大眾基本需求的服務業發展。相應的,通過以對外來人口的排斥和低密度的發展空間,使得新增的服務業就業需求失去生長點。
我們經常提到,城市到底是為誰所建,當然這是理論上的提法。然而在現實中城市的發展自然就把外來流動人口排斥在了城市化進程之外。當城市運用行政手段獲取資源時,就已建立起以戶籍人口為基礎的公共服務體系。而城市如果以土地出讓金為城市基礎設施和公共服務建設埋單時,土地出讓必然是一種趨利行為。城市政府和房地產開發商的利益一致,推動了城市的發展走向,就是高公共服務,好的居住形態,美觀的城市面貌,結果就是為富人敞開了城市的大門。
如果城市是為富人所建,當然就對所有的底層外來人口關上大門,但這里的關上大門只是指關上公共服務的大門,作為廉價勞動力,他們還要為城市的發展做出貢獻。因此,在這樣等級化城市發展模式中,城市等級越高,城市的公共服務水平也就越高,而對于城市人口的所謂素質也要求得越高,因此在這些城市里的民意,其實也就是反映著戶籍人口的民意和官意達到了某種契合,城市的限制人口進入政策也就應運而生。
改革一定要放在中小城市？
其實道理已經不言自明。等級化城市體系最大的特點就是等級決定著一切。如果決策者的利益和等級相聯系,并與等級化的城市利益并存時,所有的決策也就反映出一個基本事實,還是建立在等級化城市管理體制下的改革政策思路。
所有的高等級城市利用行政權力和行政等級優勢獲取資源的同時,市場的要素當然也就相應地跟進。換句話說,當城市形成了較好的公共服務體系的時候,產業的集聚也就輕而易舉。當產業集中了,“高端人口”集中了,肯定也會有所謂“低端人口”的進入,因為一個富人是需要一批窮人來服務的。問題是這些窮人是否可以被接納。這時候等級化的城市體制發揮了作用。等級高的管理者認為這里富人較多,還是上富人少一點的地方去吧,那里不會有什么不穩定的問題。可是同理,即使低等級的城市還是有高下之分,他們也不愿意接納外來的作為廉價勞動力的窮人。
當提出在中小城市率先進行戶籍管理體制改革時,我原來的想法也是支持,認為改革的阻力比較小。可是仔細斟酌,中小城市在資源分配和財稅體制中絕對是弱者,它們把大部分的資源上繳給上級城市,沒有條件吸引更多的產業,在有限的資金尚無法為戶籍人口提供公共服務情況下,再把外來人口公共服務的問題也壓到它們身上,我想相關的政策也只能流于形式和口號。
從上世紀90年代開始提出城鎮化政策以來,總體思路就是先在中小城市和小城鎮改革。然而隨著等級化城鎮管理體制作用的日漸發揮,外來人口的流向卻逐步集中在高等級城市。因為中國市場要素的流動是跟著行政資源走。當一個城市把所有的好處都留下的時候,人口也一定會向這里集中,這個規律已經被改革開放幾十年的歷史所證明。所以我們看到了一些怪現象,一些城市明確地提出了限制人口的政策,但是擋不住人口向這里集中的趨勢,因為這里有更多的就業機會。而對于中西部地區的中小城市和小城鎮,它們急切盼望著產業和人口的進入,然而由于缺乏行政資源和產業基礎,卻成無米之炊。
城鎮化改革思路和設想
中國在未來一段時間內,國際貿易的壓力必然趨緊,及早拉動內需,推進城鎮化改革仍為當務之急,因為上億人口進城所帶來的消費需求,以及對公共服務的要求,一定會帶來消費水平的增長。
在現行的等級化城鎮管理體制中,急切地一次性推進改革,顯然并不現實,但是在目前的形勢下,改革并不是沒有操作空間,甚至可以在一定幅度內大膽推進。
首先,需要穩妥有序解決舉家遷徙農民工的落戶問題。改革30多年來,各種放權讓利的措施已經實施得差不多了。但城鎮化首先涉及的是6800萬的城市間流動人口和4000萬舉家遷徙進城就業的外來農村務工經商人員。這批人大多是大學畢業生和農村的精英,也是目前社會上最敏感的網絡群體。如果一次性或者分期分批解決他們在就業所在城市的戶籍問題,并同時賦予他們享受公共服務的基本權利,他們一定會擁護這些改革政策,有利于社會穩定和實現社會和諧。
第二,要盡早地研究等級化的城市管理體制的改革和治理,至少可以先從省直管縣開始,以減少行政管理層次,促進城市間平等競爭,促進資源的合理配置和高效利用,打下良好的改革基礎。同時,改革設“市”辦法,重新確定設市標準,只要鎮區人口達到5萬以上,可以直接申請設市。對鎮區人口較多的建制鎮,可根據人口規模,決定上級管理的層級,甚至可以實行地級市直接管理。而縣鎮之間的財政體制也應做出調整,可實行分稅制直接到鎮,如果在中西部地區推行有困難,在發達地區的人口較多,發展水平較快的鎮可以先行改革。再有就是削弱上級城市和下級城市之間的經濟關系,形成不同等級城鎮之間在經濟發展上的平等競爭機制。
第三,扭轉城市發展導向,應該是未來改革的重點。到目前為止,我所認識的絕大部分城市負責人對于城市的認識還是停留在表面。但是不言而喻,目前的城市粗放發展模式會導致未來一系列問題的發生,如債務危機、征地矛盾、資源浪費以及環境問題引發的危機等,當然更有可能引發外來人口的群體事件。扭轉的方向主要應該集中在提高人口密度,降低城市發展成本,提高土地利用效率,為低收入人口和外來人口提供平等的公共服務,增加基礎設施建設的長期行為等等方面。
第四,要逐步地縮小外來人口和當地戶籍人口的公共服務差距。可以看到,從上世紀90年代以來,對于外來人口的歧視性政策已經有了明顯的改進,一些部門和地方政府也在逐步對外來人口放開一些公共服務。如教育部開始研究相關政策,允許外來人口子女在父母就業所在地讀完中小學后,可以在當地參加高考;一些城市也把保障房,特別是公租房向外來人口開放。如果在就業的開放度和社保的繳納率以及轉移接續服務等方面再有較大改進,外來人口和戶籍人口的公共服務差距可以縮到很小,戶籍管理制度改革的阻力也就會小很多。一旦公共服務差距等于零,現行戶籍管理制度存在的價值也就不復存在。
當然,改革也要涉及宏觀經濟體制調整,特別是有關中央的分稅制和轉移支付政策,也要根據城鎮化政策進行相應的改革。調整財稅分配政策,實際上等于把沿海發達地區因發展經濟而造成的外來人口公共服務壓力問題、治安問題、環境污染問題造成長期社會和經濟債務,從制度上得以根本解決,否則,“中央請客、地方出錢”的政策肯定得不到貫徹和落實。
最后,如果中央真希望在中小城市和小城鎮推進有關城鎮化的各項改革,那就應該把資源配置向這些城鎮傾斜,賦予發展產業的用地指標,并支持它們改善基礎設施,為產業發展和外來人口就業、定居創造條件。如果按照現行的等級化體制,中小城市即使放開了戶籍管理,也一樣吸引不了人口到這里來定居。當然,等級化的城鎮公共服務體系差距包含了行政管轄區域,在這些方面如果可以進行較大的突破,并不是沒有可能,問題是由中央還是地方來下改革的決心。
中國的等級化城鎮管理體制,已經造成了城鎮之間嚴重的公共服務差別。改革的難點在于,享受到這些優化的公共服務水準的不是某些人,而是在高等級城市居住的所有戶籍人口形成的利益群體。
我們注意到很多人在呼吁中國改革的時候,強調了各項權利的尊重,也強調了要打破利益集團。殊不知,在城鎮化的改革問題上,我們面臨的是中國最大的利益群體,這個群體整體上是城鎮戶籍人口,而且由不同等級、不同公共服務水平、不同地域、不同城鎮的無數個戶籍人口構成。因此在推進改革時,我們可以看到這一群體的失語甚至是反對。有些號稱最堅定的改革分子,在這些問題上往往提出了令人大跌眼鏡的觀點,因為這牽扯到他們的具體利益。
總之,城鎮化無疑面臨重重挑戰,好在中央政府已經從穩妥有序的角度出發,提出了一系列的城鎮化改革政策,畢竟這是一項可以破解金融危機,有利于中國長遠發展穩定的變革。關鍵在于是否認識到,難度并不在于客觀條件,而在于我們的信心。
