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2025年03月14日
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最近一段時(shí)間，媒體揭露了一些農(nóng)村扶貧中存在的問題，稱之為“貧困縣亂象”。有網(wǎng)友總結(jié)出“貧困縣魔咒”：曰“貪”、曰“浮”、曰“滯”。其實(shí)，貧困縣存在的問題，恐怕僅以“亂象”定義之，或以貪腐標(biāo)簽之，可能過(guò)于表面。我們不妨透過(guò)表面現(xiàn)象，盡可能對(duì)扶貧進(jìn)行一番深入的討論。
“3000萬(wàn)”背后的“真性貧困”和“假性貧困”
在探討這個(gè)問題之前，我們可以簡(jiǎn)單地回顧一下改革開放以來(lái)扶貧工作的歷史。改革開放之初，中國(guó)的農(nóng)村貧困人口高達(dá)2.5億。上世紀(jì)80年代以“大包干”為核心的富民政策將農(nóng)民的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)了，中國(guó)的農(nóng)村貧困人口很快就減少了一半多。1982年，當(dāng)時(shí)的民政部首創(chuàng)“農(nóng)村扶貧”，試圖變“被動(dòng)的救濟(jì)”為“主動(dòng)的扶貧”，改消極的“輸血功能”為積極的“造血功能”。后來(lái)，國(guó)務(wù)院專門成立了扶貧辦管理扶貧工作，1986年開始了有組織、有計(jì)劃的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)性扶貧，國(guó)家財(cái)政向貧困地區(qū)增加轉(zhuǎn)移支付并撥出扶貧?？?。到了上世紀(jì)80年代末，中國(guó)農(nóng)村的貧困人口進(jìn)一步減少到3000多萬(wàn)。1994年，國(guó)家實(shí)施“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，將農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到625元，貧困人口增加到8000多萬(wàn)。經(jīng)過(guò)七年的奮斗，每年投入100—200億元，到上個(gè)世紀(jì)末，中國(guó)的貧困人口再次減少到3000萬(wàn)。
請(qǐng)注意一個(gè)數(shù)字，就是在上世紀(jì)80年代末和90年代末都出現(xiàn)過(guò)的“3000萬(wàn)”。這是一種偶然的巧合?會(huì)不會(huì)其中蘊(yùn)含著某種客觀規(guī)律?借用一個(gè)眼科醫(yī)學(xué)的術(shù)語(yǔ)，即對(duì)“近視眼”有“真性”和“假性”之分，貧困也可能有“真性貧困”和“假性貧困”。假性貧困乃政策失誤所致，一旦政策改變，調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的積極性，所得的效率和效果都極好。但是，這些屢屢扶持仍不得脫貧的3000萬(wàn)人應(yīng)該屬于“真性貧困”，還可能是“高度真性貧困”。因而，沿用老方法“治療”，效果總是難盡人意。
我們還可以關(guān)注一個(gè)問題，1995年聯(lián)合國(guó)在哥本哈根召開的關(guān)于“社會(huì)發(fā)展”的首腦會(huì)議上，提出的“千年議題”是“減貧”。為什么國(guó)際會(huì)議不提“消滅貧困”或“消滅絕對(duì)貧困”呢?這是有歷史教訓(xùn)的：上個(gè)世紀(jì)40年代末，英國(guó)在建立了“福利國(guó)家”以后，就宣布英國(guó)再也沒有窮人了;上世紀(jì)60年代中，在美國(guó)的“大社會(huì)”運(yùn)動(dòng)中，也曾宣布美國(guó)再也沒有窮人了;但是到了上世紀(jì)90年代，英國(guó)和美國(guó)靠社會(huì)救助維持生活的人分別約占總?cè)丝诘?6%和10%。這是否說(shuō)明，以當(dāng)代人類社會(huì)的資源和能力，哪怕是絕對(duì)貧困，恐怕都是消滅不了的。
中國(guó)的“真性貧困”，涉及到現(xiàn)在常常提起的3個(gè)農(nóng)村困難群體：其一，農(nóng)村中的鰥寡孤獨(dú);其二，生活在“一方土地養(yǎng)不起一方人”的農(nóng)村地區(qū)的困難群體;其三，自然災(zāi)害頻繁的農(nóng)村地區(qū)的困難群體。很明顯，這些困難群體是難以通過(guò)“開發(fā)性扶貧”的路子擺脫貧困的。2007年，我們建立了普遍的農(nóng)村低保制度，以救助的方式保障了部分農(nóng)村貧困人口最起碼的生活水平。2010年，農(nóng)村低保保障的對(duì)象人數(shù)已達(dá)5228萬(wàn)人。但要說(shuō)明的是，低保制度本身的政策目標(biāo)是保證政策對(duì)象的最低生活水平，而不具備扶持其脫貧的功能。
“窗口-包裝效應(yīng)”已被一些貧困縣的官員“熟練掌握”
與此同時(shí)，農(nóng)村扶貧的方式也發(fā)生了變化，從對(duì)農(nóng)村貧困戶的扶持變?yōu)椤罢逋七M(jìn)”。按照有關(guān)部門的解釋，整村推進(jìn)就是以扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)村為對(duì)象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)、改善群眾生產(chǎn)生活條件為重點(diǎn)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化全面發(fā)展為目標(biāo)，整合資源、科學(xué)規(guī)劃、集中投入、規(guī)范運(yùn)作、分批實(shí)施、逐村驗(yàn)收的扶貧開發(fā)工作方式。
如果說(shuō)“整村推進(jìn)”確實(shí)是以農(nóng)村貧困群體的真實(shí)需要為基礎(chǔ)，這項(xiàng)工作推行起來(lái)肯定是沒有問題的。但是，在中國(guó)的特殊國(guó)情下，農(nóng)村貧困群體的需要常常會(huì)異化為基層政府的官員和村委會(huì)的干部的需要。坊間盛傳的縣委書記語(yǔ)錄——“告訴大家一個(gè)好消息，我們縣又評(píng)上‘貧困縣’了”，就是這種異化的寫照——“貧困”成了資源，而且是“稀缺資源”，有了它，各種物質(zhì)資源及機(jī)會(huì)都會(huì)源源而來(lái)。
在中國(guó)的官場(chǎng)潛規(guī)則中，還有一個(gè)現(xiàn)象，可以稱之為“窗口-包裝效應(yīng)”?！按翱谛?yīng)”意指用一個(gè)視野有限的窗口來(lái)限制乃至引導(dǎo)觀察者的目光，使之看到的情景均為“美好”?！鞍b效應(yīng)”是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中大凡任何事物都可以成為“包裝”對(duì)象以及被包裝者的商品化，引申義則為官場(chǎng)以政績(jī)?yōu)槟繕?biāo)的“包裝”。合二而一，便成為“窗口-包裝效應(yīng)”?！鞍b”注重的是“進(jìn)”和“攻”，而“窗口”則表示“退”和“守”。在當(dāng)今官場(chǎng)，“窗口-包裝效應(yīng)”已被普遍使用。據(jù)觀察，一些貧困縣的官員更是“熟練掌握”，高層領(lǐng)導(dǎo)常常不知不覺就會(huì)中招。
“貧困異化為資源”和“窗口-包裝效應(yīng)”，就是當(dāng)今所謂“扶貧亂象”的社會(huì)基礎(chǔ)。如果加上貪腐，那就更加難以收拾了。
能否在全國(guó)公開招聘貧困縣的縣長(zhǎng)
基于以上分析，對(duì)中國(guó)農(nóng)村的貧困家庭和家中有勞動(dòng)力的，也許還應(yīng)該繼續(xù)實(shí)行扶貧的政策。但是，要以“小額貸款”的方式去做。同時(shí)，不要以政府出面去做。在貧困地區(qū)已經(jīng)養(yǎng)成了一種習(xí)慣，政府的錢是不用還的。因此可以由政府出錢擔(dān)保，讓銀行來(lái)進(jìn)行貸款。但如果銀行直接面對(duì)一家一戶的農(nóng)民，工作量太大，成本太大。所以，組織一個(gè)社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)銀行和農(nóng)民之間的中介可能是可行的。還需要注意的是，不是政府或社會(huì)組織拿著錢去找農(nóng)民貸款，而是把主動(dòng)權(quán)交給農(nóng)民。若想脫貧，自己先找好路子，然后貸款，并嚴(yán)格地按“小額貸款”本身的規(guī)律去操作。
如果還要在貧困縣搞經(jīng)濟(jì)開發(fā)性扶貧，可不可以換個(gè)思路：下一輪扶貧能否在全國(guó)公開招聘貧困縣的縣長(zhǎng)，按當(dāng)?shù)氐那闆r和農(nóng)民的需要定下脫貧指標(biāo)，任期5—8年，縣里工作由縣長(zhǎng)組閣承擔(dān)。本地的干部，愿意配合的留下，不愿配合的調(diào)走。然后，像支援地震災(zāi)區(qū)一樣，由富裕地區(qū)在資源上對(duì)口支援。貧困縣的所有工作公開透明，接受媒體和社會(huì)監(jiān)督。如果受聘的縣長(zhǎng)在任期內(nèi)能夠使貧困縣脫貧并可持續(xù)發(fā)展，則可以得到越級(jí)提升。如果完不成任務(wù)，則自動(dòng)下臺(tái)、自謀出路。給貧困縣也施加壓力，如果縣長(zhǎng)和他的團(tuán)隊(duì)很努力，但地方上不配合，則在若干年內(nèi)取消繼續(xù)扶貧的資格。當(dāng)然，這個(gè)想法未經(jīng)深思熟慮，作為拋磚引玉，供大家討論時(shí)做個(gè)靶子。
(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng))
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湖北孝昌縣是集老區(qū)、山區(qū)、庫(kù)區(qū)于一體的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。近年來(lái)，該縣以穩(wěn)定解決扶貧對(duì)象溫飽和實(shí)現(xiàn)脫貧致富為目標(biāo)，以整村推進(jìn)為重點(diǎn)，抓好產(chǎn)業(yè)化扶貧、“雨露計(jì)劃”、扶貧搬遷、老區(qū)建設(shè)、社會(huì)扶貧等重點(diǎn)，使該縣貧困村和貧困戶的命運(yùn)發(fā)生了顯著的變化。開展科技培訓(xùn)2650人次，實(shí)施“雨露計(jì)劃”培訓(xùn)960人，培訓(xùn)貧困婦女勞動(dòng)力、殘疾勞動(dòng)力就業(yè)156人。經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的貧困勞動(dòng)力，戶平外出一人，家庭年人均純收入可增收1000元以上，做到了“培訓(xùn)一人，脫貧一家，受益一生”。該縣投入扶貧貸款貼息資金40萬(wàn)元，貸款800萬(wàn)元扶持龍頭企業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)，覆蓋36個(gè)貧困村，網(wǎng)絡(luò)基地農(nóng)戶1.6萬(wàn)人。他們選擇豐山鎮(zhèn)豐三村、衛(wèi)店鎮(zhèn)綠化村、季店鄉(xiāng)厲店村開展農(nóng)村扶貧互助社試點(diǎn)，分別注冊(cè)成立了扶貧互助社，共發(fā)展貧困戶177戶入社?；ブ绻蚕?24名社員借款34.2萬(wàn)元，解決了貧困群眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金短缺的難題，拓寬了農(nóng)戶增收致富途徑。
截至目前，該縣通過(guò)扶貧開發(fā)共新修村組公路95公里，解決了1.49萬(wàn)人行路難問題;新改擴(kuò)建塘堰88口、建泵站7座、渠道15.5公里，農(nóng)田灌溉能力明顯提高;新改擴(kuò)建水廠3座、水塔8座、自來(lái)水管網(wǎng)17.5公里;新開發(fā)林果藥茶及綜合養(yǎng)殖基地2800多畝，網(wǎng)絡(luò)基地農(nóng)戶1.8萬(wàn)人。
