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2025年03月14日
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在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化加速發(fā)展的國(guó)際背景下,當(dāng)代中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程也初露端倪,形成了諸如長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等區(qū)域集群發(fā)展的態(tài)勢(shì)。但是這些區(qū)域內(nèi)部都不同程度地存在著諸多治理難題,如重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義、惡性競(jìng)爭(zhēng)等,最終損害了其健康發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力。為有效化解區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中的治理困境,研究者主要提出了三種思路:其一,是實(shí)現(xiàn)從行政區(qū)行政①向區(qū)域行政②的轉(zhuǎn)變;[1]其二,是實(shí)現(xiàn)從行政區(qū)行政向區(qū)域公共管理③的轉(zhuǎn)變;[2]其三,是實(shí)現(xiàn)區(qū)域行政的制度化。[3]但是,通過(guò)對(duì)20世紀(jì)90年代末以來(lái)長(zhǎng)江三角洲與珠江三角洲演化的深入考察,筆者發(fā)現(xiàn)以地方政府間合作為基本內(nèi)容的區(qū)域行政已迅速發(fā)展起來(lái),完成了從行政區(qū)行政向區(qū)域行政的轉(zhuǎn)型。從實(shí)踐來(lái)看,盡管區(qū)域行政在相當(dāng)程度上促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展進(jìn)程,但諸多深層次的問(wèn)題并未得到解決。因此,區(qū)域行政的發(fā)展還不足以擔(dān)當(dāng)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展重任,未來(lái)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展路向應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)從區(qū)域行政向區(qū)域治理①的轉(zhuǎn)型。
一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化推動(dòng)區(qū)域行政的發(fā)展
經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大趨勢(shì)。隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,尤其是加入WTO后，改革開(kāi)放的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步確立,中國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系日益緊密,區(qū)域合作的范圍和領(lǐng)域不斷拓展,合作規(guī)模不斷增大,形成了像長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。盡管區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是一種在市場(chǎng)規(guī)律作用下，以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹?，受利益機(jī)制支配的、能給區(qū)域內(nèi)各成員帶來(lái)超額利潤(rùn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合行為，并非是行政一體化。但是，在當(dāng)代中國(guó)地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻有賴(lài)于發(fā)展區(qū)域行政。原因如下。
首先，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作為一種地域過(guò)程，最終目的是形成一個(gè)同一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。這個(gè)共同體內(nèi)，過(guò)制定共同的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策以及與此相關(guān)的其他各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，以勞動(dòng)地域分工為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃，最終建立一種垂直型分工與水平型分工相結(jié)合的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體系，促進(jìn)共同體成員的共同繁榮。[4]P153-154盡管如此，但在行政性分權(quán)和財(cái)政包干改革以來(lái)地方官員的財(cái)政與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)所導(dǎo)致的“諸侯經(jīng)濟(jì)”和愈演愈烈的“地方保護(hù)主義”、[5]嵌入在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的地方政府官員之間的政治晉升的博弈[6]等因素作用下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化往往遭遇著傳統(tǒng)的行政區(qū)行政這一不可逾越的障礙。最終區(qū)域內(nèi)不僅地區(qū)間的自然經(jīng)濟(jì)聯(lián)系被人為阻隔，而且地方保護(hù)主義、地區(qū)封鎖與地區(qū)大戰(zhàn)等層出不窮。結(jié)合世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾關(guān)系如果完全寄希望于市場(chǎng)型協(xié)調(diào)模式，往往只能是適得其反，因而必須借助于政府干預(yù)型協(xié)調(diào)模式。[7] P181-188
其次，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大量區(qū)域性公共事務(wù)諸如流域治理、環(huán)境保護(hù)、公共安全與衛(wèi)生等隨之產(chǎn)生。而傳統(tǒng)的以單一地方政府為主體的單邊行政受制于財(cái)政、人才、技術(shù)等因素的制約，在面對(duì)日趨增多的區(qū)域性公共事務(wù)時(shí)，往往束手無(wú)策。加之中央政府與地方政府之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，中央政府獲得信息的成本巨大，于是區(qū)域性公共事務(wù)治理仍主要依賴(lài)于地方政府。但是，地方政府往往囿于局部地方利益，對(duì)區(qū)域性公共事務(wù)采取“不作為”的態(tài)度。更何況各地方政府都寄希望于“搭便車(chē)”，即都不想付出治理成本，卻坐享治理績(jī)效，結(jié)果必然是區(qū)域公共性事務(wù)治理失靈。更有甚者，一些地方政府還借機(jī)維護(hù)地方利益，不惜損害區(qū)域整體利益，這不僅致使區(qū)域性公共事務(wù)難以有效治理，而且會(huì)侵害區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化內(nèi)在的互利互惠原則，造成區(qū)域公共問(wèn)題持續(xù)滋生的惡性循環(huán)。因此，需要發(fā)展區(qū)域行政，減少矛盾與沖突，創(chuàng)造和諧的發(fā)展環(huán)境。
最后，從理論上分析，在一國(guó)之內(nèi)不同行政區(qū)域之間不應(yīng)該存在關(guān)稅壁壘。但是，從當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，由于特定的歷史與體制背景，行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能非常突出。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，作為有限理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府在強(qiáng)烈追求自身利益和轄區(qū)利益最大化動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，往往會(huì)選擇動(dòng)用行政手段干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種情況下，作為地方政府行政管轄范圍的行政區(qū)劃界限，也就如同一堵“看不見(jiàn)的墻”，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所需要的資源要素按照市場(chǎng)法則進(jìn)行跨區(qū)域的自由流動(dòng)被行政性力量所阻隔，從而出現(xiàn)一種與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程完全相悖的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，即所謂“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展引發(fā)了地方政府企業(yè)化、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)尋租化、要素市場(chǎng)分割化、經(jīng)濟(jì)形態(tài)同構(gòu)化、資源配置等級(jí)化以及鄰域效應(yīng)內(nèi)部化等問(wèn)題。[8]由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃的沖突在表面上表現(xiàn)為行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的不一致，因此，從行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)關(guān)系視角出發(fā)，考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，主張通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整使行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)相一致。但是，行政區(qū)劃調(diào)整并非破解“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”迷局的靈丹妙藥，因?yàn)椤皡^(qū)域的疆界是永恒存在的，即使行政區(qū)劃也無(wú)法避免帶來(lái)新的‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)’”。[8]
此外，行政區(qū)劃頻繁調(diào)整不僅造成大量社會(huì)財(cái)富浪費(fèi)，而且成本很高，會(huì)降低行政效率，還會(huì)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展產(chǎn)生許多不良影響。而且，“重新調(diào)整行政區(qū)劃是一項(xiàng)復(fù)雜工程涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面，有可能會(huì)引起某些局部的不穩(wěn)定因素”。因此，與其承擔(dān)因行政區(qū)劃調(diào)整產(chǎn)生的高額成本，不如發(fā)展區(qū)域行政。正是在這樣的背景下，20世紀(jì)90年代末以來(lái)，長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲作為當(dāng)代中國(guó)最為發(fā)達(dá)的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，區(qū)域行政取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。
二、區(qū)域行政的具體運(yùn)作
面對(duì)區(qū)域發(fā)展中的種種問(wèn)題，長(zhǎng)三角與珠三角的地方政府逐步意識(shí)到區(qū)域合作的重要性，不僅區(qū)域合作的意識(shí)開(kāi)始確立，而且在越來(lái)越多的領(lǐng)域開(kāi)始實(shí)現(xiàn)了制度化合作。
首先，區(qū)域合作的意識(shí)開(kāi)始確立。在長(zhǎng)三角各地的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中，主動(dòng)融入上海，將分散的各地區(qū)整合為整體，已逐步成為長(zhǎng)三角各級(jí)政府的共識(shí)。在2002年5月8日結(jié)束的第二次滬蘇浙經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展座談會(huì)上，通過(guò)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的原則和計(jì)劃，標(biāo)志著長(zhǎng)江三角洲區(qū)域政府合作共識(shí)的真正確立。這次座談會(huì)確定，將以?xún)?yōu)化發(fā)展環(huán)境為突破口，進(jìn)一步深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。2003年3月，上海和江浙政府簽訂合作協(xié)議，三省達(dá)成共識(shí)，提出要以上海為“龍頭”，蘇浙為兩翼，共同推進(jìn)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化。與長(zhǎng)三角類(lèi)似的是，近年來(lái)珠三角地區(qū)的合作力度不斷加大，主動(dòng)融入?yún)^(qū)域發(fā)展已經(jīng)成為基本共識(shí)。
其次，在諸多方面實(shí)現(xiàn)了制度化合作，具體表現(xiàn)在以下五方面。
1.區(qū)域統(tǒng)一的規(guī)劃。區(qū)域規(guī)劃不僅是國(guó)家實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工具，而且也是政府介入?yún)^(qū)域發(fā)展最具影響力的工具。特別是對(duì)涉及到區(qū)域發(fā)展中的公共性議題，任何單一地方政府的權(quán)限是無(wú)法有效處理的，因此加強(qiáng)上級(jí)政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)是刻不容緩的事情。2008年8月6日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過(guò)《進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是國(guó)務(wù)院首次對(duì)國(guó)內(nèi)的區(qū)域發(fā)展提出規(guī)劃性要求。此外，由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)聯(lián)合長(zhǎng)三角地方政府等編制的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要》也即將出臺(tái)。在珠三角地區(qū)，繼2004年9月的珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與2005年1月的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004-2020年)》相繼實(shí)施后，醞釀已久的,珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020年)》也在2008年歲末獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。當(dāng)然規(guī)劃的制定只能說(shuō)是適應(yīng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，在實(shí)際操作過(guò)程中還應(yīng)該加大協(xié)調(diào)力度，務(wù)求取得實(shí)效。
2.都市圈的規(guī)劃。早在1995年的《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃》中，就確立了“以珠三角有機(jī)協(xié)調(diào)的城市群為整體，以廣州為核心，以廣州至珠海和以廣州至深圳的發(fā)展線為主軸，建設(shè)大廣州和珠江口東西兩岸3個(gè)都市帶地區(qū)”。后來(lái)，經(jīng)過(guò)不斷完善，形成了珠江三角洲三大都市圈的基本發(fā)展規(guī)劃。在空間格局上，珠三角地區(qū)要形成兩條發(fā)展主軸、三大都市圈，呈網(wǎng)絡(luò)狀發(fā)展。兩條發(fā)展主軸分別向香港、澳門(mén)延伸，一條是廣港發(fā)展軸，一條是廣澳發(fā)展軸。三大都市圈分別是中部都市圈(廣州、佛山)、東岸都市圈(深圳、東莞、惠州)、西岸都市圈(中山、珠海、江門(mén))。在2000年7月，江蘇省第三次城市工作會(huì)議作出了建設(shè)南京、蘇錫常和徐州三大都市圈的戰(zhàn)略決定。會(huì)議提出要跨越行政區(qū)劃界限、以經(jīng)濟(jì)分工和協(xié)調(diào)合作為基礎(chǔ)，以交通為紐帶，形成以特大城市為中心的都市圈，通過(guò)強(qiáng)化南京、蘇錫常和徐州三大都市圈的功能，以帶動(dòng)全省城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。2001年和2002年根據(jù)江蘇省政府的要求，在建設(shè)廳的主持下，省內(nèi)有關(guān)部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)和相關(guān)城市相繼編制了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規(guī)劃，并于2002年分別經(jīng)江蘇省政府批準(zhǔn)實(shí)施。都市圈規(guī)劃在促進(jìn)區(qū)域合作中的意義是不言而喻的，它必須透過(guò)“淡化行政區(qū)劃”以及“在尊重各方利益的前提下，以市場(chǎng)機(jī)制為準(zhǔn)則、以政府協(xié)調(diào)為手段、以跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和大型骨干工程為先導(dǎo)”的各種不同方式來(lái)達(dá)到區(qū)域間沒(méi)有障礙的目的。
3.行政區(qū)劃改革。一般認(rèn)為，由于現(xiàn)行行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的種種矛盾，使區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的共同市場(chǎng)難以形成，最終嚴(yán)重阻礙了區(qū)域一體化的發(fā)展。因此，必須打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，才能整合各種資源，從而提升整個(gè)區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力。既然許多矛盾都是由“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”所導(dǎo)致，那么一個(gè)現(xiàn)實(shí)而有效的途徑就是進(jìn)行行政區(qū)劃改革。20世紀(jì)末以來(lái)，兩個(gè)三角洲地區(qū)發(fā)生了急劇的行政區(qū)劃改革熱潮。從2000年12月至2002年4月，長(zhǎng)江三角洲有11個(gè)縣(市)被兼并。通過(guò)行政區(qū)的兼并，整個(gè)長(zhǎng)江三角洲地級(jí)市的市區(qū)面積由原來(lái)的4352平方公里增加到了17539平方公里，南京、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、常州、無(wú)錫、蘇州等城市的市區(qū)已經(jīng)聯(lián)為一體。除此之外，還包括2001年蕭山和余杭并入杭州、2000年錫山市并入無(wú)錫和吳縣市并入蘇州、2002年武進(jìn)市并入常州和鄞縣并入寧波等。2000年的廣州將原來(lái)代管的縣級(jí)市花都與番禺并入、2002年佛山將其原管轄下的順德市、南海市、高明市和三水市撤市并區(qū)而組建了大佛山。類(lèi)似的還有珠海撤消斗門(mén)縣設(shè)立斗門(mén)區(qū)、大惠州“合并”了惠陽(yáng)市、江門(mén)市“合并”了新會(huì)市。這些行政區(qū)劃的改革，一方面是由于中心城市本身轄區(qū)范圍有限不利于城市整體發(fā)展，另一方面是城市區(qū)域的擴(kuò)大也有利于提高其競(jìng)爭(zhēng)力。但更重要的是，由于跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)困難重重，因此通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃就成為一種便捷而高效的區(qū)域治理方式。
4.建立區(qū)域政府間合作組織。長(zhǎng)三角地區(qū)的區(qū)域政府間合作組織發(fā)展相對(duì)較快，已形成了較為完善的網(wǎng)絡(luò)體系。到目前為止，長(zhǎng)江三角洲有關(guān)地方政府共建并參與了4個(gè)區(qū)域性合作組織：長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、長(zhǎng)江流域發(fā)展研究院和長(zhǎng)江開(kāi)發(fā)滬港促進(jìn)會(huì)。在珠江三角洲地區(qū)，盡管制度化的區(qū)域政府間合作組織起步相對(duì)較晚，但推進(jìn)非常迅速。在2003年的廣東省人大會(huì)議上，來(lái)自珠三角地區(qū)的各個(gè)地方政府負(fù)責(zé)人不約而同地表達(dá)了一個(gè)共同的心聲和主張，即建立珠三角地區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)區(qū)域合作，提高珠三角的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)共同繁榮和發(fā)展。在2008年6月19日，廣東省委、省政府在《關(guān)于爭(zhēng)當(dāng)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀排頭兵的決定》中提出要加強(qiáng)珠三角經(jīng)濟(jì)一體化，提高珠三角區(qū)域輻射引領(lǐng)能力。為落實(shí)這一決定，最近廣東省委提出要?jiǎng)?chuàng)新珠三角合作協(xié)調(diào)機(jī)制，探索用城市聯(lián)盟等方式，推動(dòng)珠三角區(qū)域合作向制度化方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)、共贏發(fā)展;由廣東省發(fā)改委聯(lián)合珠三角9個(gè)地級(jí)以上市牽頭組建的政府間合作組織也正在加速推進(jìn)。日益完善的區(qū)域政府間合作組織，對(duì)于推進(jìn)城市群內(nèi)協(xié)調(diào)合作項(xiàng)目產(chǎn)生了明顯的成效，而且比較固定的區(qū)域政府間合作組織也逐漸成為城市群內(nèi)處理區(qū)域共同議題和各城市政府間利益沖突與矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。
5.部門(mén)間的協(xié)作。通過(guò)部門(mén)間的協(xié)商與協(xié)議開(kāi)展合作，是近年來(lái)兩個(gè)三角洲區(qū)域合作的亮點(diǎn)，也是最具成效的合作策略。原因在于，這種通過(guò)具體職能部門(mén)之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作，是最直接、也是最能避免行政區(qū)劃邊界限制的最佳方式。盡管它不具有整體性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，但卻具有相當(dāng)?shù)膹椥?，也適合于區(qū)域合作中先易后難的治理原則。截止到目前，珠三角的地方政府相關(guān)職能部門(mén)在發(fā)展旅游業(yè)、流域治理、人力資源、公共安全、城市規(guī)劃等諸多具體事項(xiàng)的協(xié)作上取得了突出的成效。近年來(lái)，長(zhǎng)江三角洲內(nèi)政府部門(mén)間圍繞一些具體的區(qū)域性事務(wù)也展開(kāi)了成效顯著的協(xié)作。如2003年4月10日，兩省一市的工商局長(zhǎng)在杭州簽訂《加強(qiáng)“長(zhǎng)三角”區(qū)域市場(chǎng)管理合作的協(xié)議》;4月19日，兩省一市的人事部門(mén)以及江蘇、浙江所屬的19個(gè)城市人事部門(mén)行政首長(zhǎng)在上海發(fā)布了《長(zhǎng)江三角洲人才開(kāi)發(fā)一體化共同宣言》;7月初，在南京舉行的“長(zhǎng)江三角洲旅游城市15+1高峰論壇”上，16個(gè)城市的市長(zhǎng)共同簽署了《長(zhǎng)江三角洲旅游城市合作宣言》;8月，在杭州召開(kāi)了長(zhǎng)江三角洲物流高層論壇，蘇浙滬的物流主管部門(mén)和國(guó)內(nèi)物流專(zhuān)家共同研討“長(zhǎng)江三角洲物流圈”;10月13日，江浙滬簽署教育實(shí)質(zhì)性合作協(xié)議;11月2日，上海、江蘇和浙江三地的科技部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在杭州簽署了《滬蘇浙共同推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)協(xié)議書(shū)》;2004年3月11日，江浙滬三省市工商局局長(zhǎng)在上海聯(lián)合簽署了《長(zhǎng)三角地區(qū)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)合作協(xié)議》。
