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2025年03月14日
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在12月10日舉行的CIHAF2011中國住交會“中國土地大會”上，與會代表直言，與立法的修訂相比，土地制度改革在實踐中已走在了前面。在中國城鎮化進程中，土地制度改革已是大勢所趨，箭在弦上?！ ?/p>
城市化加速引發土地矛盾
“作為發展中國家，我國最大的內需在于城鎮化，最大的發展潛力也在于城鎮化?！敝袊鴩临Y源報社社長陳國棟介紹說，“十二五”期末，我國城鎮化水平將再 提高4個百分點，城鎮化率將達到51.5%，年均增長0.8~1個百分點。與發達國家70%~80%的城鎮化率相比，我國的城鎮化還有很大的發展空間。
在本屆住交會的多場論壇上，數位經濟學家也表示，當前全球經濟形勢十分嚴峻，我國經濟的出口導向和投資拉動這兩種模式已不可持續，因此拉動內需勢在必行。
與此同時，隨著我國城鎮化進程的加快，因土地問題引發的矛盾也日益凸顯。城市的過度外延擴張導致土地利用率低下、征地不時引發社會穩定問題、耕地紅線岌岌可危……都在考驗著管理者的智慧?！ 叭珖凇濉陂g新增建設用地需求總量約為4659萬畝，而‘十二五’規劃中要求新增建設用地的總量控制在3450萬畝，相當于有1209萬畝的指標無法落地?！标悋鴹澅硎?，這給我國的國土資源管理帶來了巨大壓力。
中國土地學會副理事長、國土資源部咨詢研究中心咨詢委員黃小虎分析認為，我國現行的征地制度與地方政府經營土地的方式，雖然在過去十幾年間帶動了城市建 設的快速發展，但“奧秘就在地方政府通過征地和經營土地，集聚了大量的建設資金”?，F在，這種發展方式積累的經濟、環境、社會等矛盾，已經到了非解決不可 的地步。
一方面，我國的土地利用粗放，浪費嚴重。據相關數據統 計，從1996年到2008年，我國城鎮用地增長了52.21%，增加的土地主要來自農村。城市外延擴張的結果是，城市存量土地大量閑置，同時土地利用效 率低下。無論是地方政府還是企業，都熱衷于進行成本較低的征地，而不愿意利用土地儲備成本較高的城市存量土地。“這個問題不解決，保護耕地，集約、節約利 用土地就是一句空話?！秉S小虎說?！?/p>
另一方面，我國土地利用已透支未來。黃小虎認為，土地出讓金的一次性收取、地方征地的土地抵押或質押負債，本質上都是寅吃卯糧。這種透支未來的發展方式，積聚了極大的金融和社會風險?！ ?/p>
此外，土地收益的社會分配不公引發的矛盾也很突出。城鄉差距擴大，城市內部的貧富差距也在擴大。如果城鄉居民消費需求不足，靠內需拉動經濟就難以實現。
實踐走在立法的前面
“縱觀這幾十年來的發展，凡是集體經濟搞得好或發展快的農村，都突破了現行征地制度的限制，土地或公開或隱蔽地進入了市場。”黃小虎認為，土地制度改革的實踐已經走在了立法的前面。矛盾的積累已近質變，土地制度改革目前已經箭在弦上，不得不發?！ ?/p>
按照今年6月國土資源部印發的《國土資源“十二五”規劃綱要》，土地制度改革將緊緊圍繞“十二五”期間單位GDP建設用地面積降低30%的目標。
對此，黃小虎認為，土地制度改革的理想模式是賦予農民完全的土地財產權。一是構建城鄉統一的土地市場，允許農民在國家規劃引導下自主地參與工業化、城市化進程。二是對必須征為國有的土地賦予農民談判權，參照市場價協商補償標準和補償方式?！ ?/p>
此外，對于地方政府經營土地制度的改革，一些地方試行的工業用地年租制已經有所觸及，但還是少了根本性的改革探索，還處在理論探討階段?！半S著時間的推 移，這個制度也是非改不可的，否則征地制度改革也可能改不下去，因為任何經營活動都是以追求收益最大化為目的，地方政府如果從事經營活動也不可能例外?！? 黃小虎說。
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平則認為，與分稅制改革并行的土地出讓收入分配制度，實際是當前地方財政賴以生存的根本之一。土地可以創造巨大的財富，問題是這些財富怎么用，用于哪里?！?/p>
葉劍平建議，在土地制度改革復雜而困難的當下，在土地制度的新老制度變遷中間，可以安排一個過渡化的模式，引入一個“第三方”，即土地的經營者，使地方政府回到裁判員的角色，化解其承擔的債務風險，彌補當前不完善的土地產權，實現新老制度的對接。
“以土地開發整治為例，地方政府作為主體提供監管、服務平臺，市場提供投融資平臺，第三方提供運營平臺。由第三方進行土地開發與區域發展的一體化經營， 實現規模效應?！比~劍平說，土地制度的改變在于如何做好地方政府的工作，如何發揮市場的效率，如何集聚更多的資本，使得市場各個參與主體都能夠獲益，“所 有不是共贏的游戲都是不可持續的”?！?/p>
實際上，對于房地產企業而言，面臨著當前房地產市場的宏觀調控，其在拿地策略上也在進行著轉變。如葉劍平所言，部分房企已積極參與到城市或區域的開發運營當中，做起了如葉劍平所建議的“第三方”城市運營商的角色。
